“四度”统一的公共管理新视野

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[摘要]20世纪60年代以后。人类社会发展的形态出现了巨大的变化。在这剧烈变革的时代，公共管理作为新的科学，相继在世界各国得到发展。但在公共管理中，“四度”的提出确是分散的、零星的和缺乏系统性。文章旨在探讨如何将它们有机地结合和统一起来。
　　[关键词]“四度”统一；公共管理；新视野
　　
　　一、新时期公共管理面临的问题
　　
　　毋庸置疑，人类社会正处于一个巨变的时代。从整个世界范围来看，科学技术特别是现代通讯和信息技术的发展将人类社会带来革命性的变革与发展。“信息社会”一词表明现代通讯和信息技术对人类社会生活的政治、经济、文化、教育、军事等各个方面所带来的巨大影响。政府本身也随着历史的发展而不断变化，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态。自20世纪末兴起的全世界范围的政府改革，正是对新时代变革的回应。政府仍然是我们这个时代的核心管理者或治理者，但是环顾四周，政府治理的环境将会更加动荡、更加不平衡、更加复杂、更加变化多端。总之，公共管理面临着更加严峻的挑战。
　　
　　(一)如何发展民主法治社会的基本价值
　　政府治理绝非是一个理性价值的追求工具。公共管理的一个重要使命在于扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。既然民主、法治、自由、公民权、公共利益、公共服务、社会公正等价值如此的重要，人们经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法，构成民主法治社会的基本价值取向，那么，公共管理便有责任维护并发展它。公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府权威和公共利益的维护。
　　
　　(二)如何平衡政府与市场的作用
　　理论研究和实践经验表明：政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起到重要的作用，一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个动力阀。国家中心主义和市场中心主义的偏颇观点对于经济发展都是有害的，过分强调任何一方面的作用都可能造成灾难性的结果。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机的配合和协调的问题。平衡二者的作用，才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。
　　
　　(三)如何重振公民对政府的信任
　　在美国等具有个人主义传统的国家，人们对政府的不信任由来已久。自20世纪60年代始政府遭遇信任危机，公众对政府的作用、使命、运作方式产生了怀疑，“抨击官僚”成为时尚。在美国，据统计，“声称在大部分时间里不信任政府‘秉公办事’的人数，从1958年的23％增加到了1980年的78％”。面对这种情况，前总统克林顿曾说，我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，否则其他问题都无从谈起。
　　
　　(四)如何发展有效的组织体制
　　官僚组织体制是工业化时代的产物，已不能适应变化了的环境的要求，关于未来组织形态，人们有不同的论述，也给予不同的称谓如网络组织、学习型组织、后官僚组织等。可以肯定的是，未来的公共组织应该是弹性化的、整合的、透明的组织；为公民提供整体服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。
　　
　　(五)如何重建公共管理的道德秩序
　　毫无疑问，一个高尚的国家和社会是由良民与良官共同建构的。诚如行政学家哈特所言：“公共管理不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德的追求。”可惜的是，在当今的公共管理领域充满了暧昧的伦理环境，道德的言论越来越少，既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德追求的关注。
　　那么，新时期公共管理为什么会出现这些挑战呢?笔者认为，一方面是政府治理环境的变化引起的；另一方面是缺失“四度”所致。
　　
　　二、“四度”统一在优化公共管理中的作用
　　
　　所谓“四度”统一，即是知名度、美誉度、透明度和满意度的有机结合。“四度”统一对公共管理的有效运行至关重要。恩格斯曾说过：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”恩格斯在这里告诉我们，公共管理对社会的作用有正负两个作用方向，而人的行为会影响到公共管理的实施。那么，“四度”统一的公共管理理念就显得至为关键了。
　　
　　(一)使行政组织结构合理化以便提高行政效率
　　21世纪是一个高度组织化的社会，人们参与公共社会生活，以及公共部门要实施公共事务管理活动，都离不开公共组织这个载体。行政组织的功能发挥得如何、效率的高低，都要在行政组织的管理活动中来体现，并通过行政组织的实际运行来检验组织的设置是否合理，职能划分是否正确，权责分配是否恰当，并适时调整。所以，“四度”统一的公共管理既能优化行政组织结构又能有效地提高行政效率。
　　
　　(二)提高行政领导在公共管理活动中的主导地位
　　我国是发展中大国，在党的政治路线确定后，需要强有力的行政管理来贯彻执行。各级政府要根据本地区的具体环境条件，协调各个方面关系，创造性地贯彻党的政治路线。行政领导活动的成败，关系到人民的幸福和国家的命运。同时，行政领导美誉度和满意度的提升，能够有力地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策、促进社会进步，保证政府沿着一定方向协调有序的开展工作。
　　
　　(三)使各部门各单位人员之间在工作上能够密切配合
　　行政组织透明度和满意度的提高，有利于各部门和单位之间分工合作，避免事权冲突，调节人与人之间的关系。使人与人之间在思想上达成共识、在行动上谋取一致、在利益上求得平衡，相互之间紧密团结，相互理解与支持，增强组织凝聚四)使公共人力资源制度上一台阶
　　政府人事管理制度是行政机关能否合理使用人才，促进人才发展的关键。知名度、美誉度、透明度和满意度的提高，能够促进政府从社会获得优秀人才并有利于他们的成长，实现政府公职人员队伍素质结构优化，同时也体现了现代民主精神，避免任人唯亲、结党营私、以权谋私等腐败现象滋生。
　　
　　(五)有利于建立和维护良好行政秩序。保障公民的权利和利益
　　“四度”统一的公共管理使行政生活法律化和制度化，行政主体有明确的权利和义务并忠实地履行法定义务，积极正确地行使法定权利，依法行政，从而保障行政秩序，最终保护公民的权益。
　　
　　三、公共管理之“四度”统一的方法途径
　　
　　(一)建立和完善公共部门人力资源选择、使用、发展的有效秩序和良好环境，重在德才素质统一
　　人力资源管理的环境与秩序是人力资源顺利成长和合理使用的基础。德与才是公共部门人力资源素质的主要内容。虽然每个国家的政府对人力资源管理措施规定的具体标准不相同，但是对政府公职人员的德才兼备的要求却达成了共识。德才兼备是指在人力资源管理活动中，把组织个体乃至全体人员的德的素质和才的素质有机地统一起来，作为选才、育才、用才的决定性内涵和标准，使组织人力资源的德才素质不断优化，发挥其相得益彰的作用。德才素质的统一，意味着人力资源使用和开发过程中，公职人员的德才条件是不可或缺、不可偏废的。德保证公职人员活动方向，是才发挥的指导方向。有才无德的人，缺乏良好的政治品德和伦理道德，往往会利用职权谋取个人利益，损害国家与政府形象；而才是德的重要表现形式，没有才难以在公众服务的管理活动中有所作为。这正是德才兼备，德以才附、才以德领，提高组织的知名度、美誉度、透明度和满意度的重要途径之一。
　　
　　(二)树立“民本位”的服务意识
　　当今时代是一个“人民主权”的时代，各国政府都在进行民主取向的政府改革运动。我国政府是人民的政府，维护人民的利益是政府的本质，让人民满意是政府天职。政府及官员必须牢牢树立“民本意识”，认真落实科学发展观，才能改善政民关系，推进和谐社会建设。政府坚持“民本思想”就是要“以民为本”，一切着眼于人民，一切为了人民，把民众利益和社会公共利益最大化。构建服务型政府、树立服务行政理念已成为我国政府管理的新要求。服务行政要求政府及官员必须有“服务至上”、“人民利益至上”的思想，把人民的需要和利益放在首位，增强公共服务的意识和能力，切实维护好“纳税人”利益，把服务理念真正落实到行政管理的具体工作之中。在一些重大事件的决策和重大问题的处理上，落实好人民群众的知情权、参与权、决定权，确保政府的行政权力真正用于为人民谋福祉，真正做到毛泽东在《论联合政府》的报告中所说的全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发。
　　
　　(三)落实政府职能转变，从每一个细节做起
　　实现政府从管理到服务的职能转变是中国加入WTO的需要，也是发展社会主义市场经济、增强国家竞争力的需要。我国在进行经济体制改革中早就提出了政府职能转变的任务，在2003年10月召开的中共第十六届中央委员会第三次全体会议上，通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中又提出了“转变政府经济管理职能”的目标，要求“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。从现在的情况看，政府要实现从管理到服务的职能转变，依然任重道远，需要从观念、从工作作风、工作态度和体制改革等方面着手，实实在在地从细节做起。这样，既能有效地转变政府职能，又能提高政府的知名度、美誉度、透明度和满意度。
　　
　　(四)引入竞争机制。推进政府职能市场化
　　过去。人们只注重用政府来改善市场的作用，却忽视了用市场的力量改善政府的作用。在实践中，我们应该用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府，在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、代理、拍卖、招标等)或准市场的办法，并在公共机构以及组织中确立节约成本和提高效益的机制。这些做法是有着积极的借鉴意义的，因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段，通过在政府管理中注入一些市场的因素，可以缩小政府缺陷的影响范围，使政府管理体制更灵活高效。在一些公共物品和公共服务提供容易产生效率低下、经营垄断和滋生腐败的领域，注入市场机制，积极推进政府职能市场化，如政府在许可权发放方面可以采用拍卖的方式，政府的采购可以通过招标的方法，公共工程可以承包给私营企业，公共物品或服务可以由几个机构共同提供形成有序竞争等，从而有效解决政府在市场经济建设中易出现的“越位、错位、缺位”及官员腐败犯罪现象，扩大行政组织的透明度和满意度。
　　
　　(五)深化改革。创新体制。实现新的“党政合一”
　　要在保留我国现有公共管理体制某些优势的基础上，大胆吸收借鉴国外各种公共管理模式的合理之处，形成新的公共管理体制与模式。这种新体制就是新一轮的“党政合一”，这里的“党政合一”不是原有体制中以党代政、党政不分，而是将现有党政部门中管理职能相近的或交叉的部分加以合并。合并既要坚持四项基本原则和党要管党原则，又要避免党务部门包揽行政事务的现象发生。实现新的“党政合一”的目的就是要克服政出多门、多头管理的弊端，精简机构，理顺关系，不断提高行政效率和政府的知名度和美誉度。
　　
　　(六)构建共同治理格局，实现政府小而有力
　　现代社会条件下，政府面临着越发复杂、多元、多变的环境，政府不可治理的空间和领域不断加大，良好的治理环境取决于社会中的公民、组织、社会自发性解决问题的责任感和行动力，取决于政府与整个社会的良好互动。在我国构建共同治理的格局，首先改变政府管理观念，树立“小政府、大社会”、“小政府、大服务”的治理观念，不要错误认为“政府越大就越强”，因为“大政府”不一定是“强政府”，它完全有可能就是一个“弱政府”。其次，政府通过职能的转化，如通过委托代理、合同出租等形式，改变政府作为单一治理主体的格局。将社会性、公益性、服务性的职能交给非政府组织、非营利组织和私营部门承担，让社会力量释放出来并融入共同治理行列中，这不仅可以弥补政府力量的不足，而且有利于实现政府“减肥”，最终提高政府的满意度和美誉度。