试析我国农民工市民化制度障碍及创新

晴格格

　　论文摘要 当前，我国农民工市民化存在诸多制度障碍，其中城乡分割的二元户籍制度是关键性制度障碍，由户籍制度衍生出的关系农民工生存和发展的教育制度、住房制度、社会保障制度、就业制度等也都是阻碍农民工市民化的重要制度障碍。只有对相关制度进行改革和创新才能使农民工顺利地市民化，以加快我国城市化进程。

　　论文关键词 农民工 市民化 制度障碍

　　目前进城务工农民规模庞大，农民工对加快我国城市化进程具有重要推动作用。一方面他们对城市的建设和发展做出了重要贡献，另一方面这部分规模庞大的农村人口能够市民化对加快我国城市化进程具有重要的贡献。然而农民工在城市中却面临着一系列的制度排斥，这成为农民工顺利市民化的巨大障碍。进行制度改革和创新，保障有效的制度供给，是化解农民工市民化制度障碍的必要条件。

　　一、农民工市民化现状分析

　　农民工市民化是指农民工的社会身份由农民转化为市民，以从事非农产业取得工资收入，并且享受与市民同等的社会保障和福利，其自身素质提高以及生活方式城市化等现象。目前，我国农民工市民化发展速度缓慢，还存在很多问题。

　　(一)农民工生存质量低“农民工虽然生活和工作在城市，但其社会地位、经济收入和生活质量都与市民存在很大差距。农民工在城市居住‘孤岛化’，社会心理‘内卷化’，社会生活和交往‘村落化’，他们没有完全融入城市。从城市化的角度，中国农民工处在半城市化状态。从总体上，我国农民工市民化水平低、速度慢、环境复杂。”

　　首先，从就业状况来看，其职业选择一般只能是非正规就业市场职业，职业流动性及风险较高，工资待遇低，且无法受到相应的社会保障。据调查，农民工每天的工作时间远远长于劳动法规定的法定劳动时间，干的是最苦、最累、最脏、最险、最重的活，吃住却极为俭朴甚至粗陋，大多数农民工都有工资被克扣、拖欠的经历。其次，从生活质量来看，农民工生活质量偏低与市民生活质量差距大。农民工劳动时间长劳动强度大，缺乏娱乐文化生活，文化素质无法得到提升。农民工一般居住于工棚，租住房以及城乡结合部的危房中等。再次，从享受社会福利待遇方面来看。绝大部分农民工不仅没有享受到五险一金的待遇，甚至连最基本的工伤保险也没有。在下一代的发展方面，大部分农民工子女进入城市只能就读于农民工子弟校，有资格却无条件进入价格昂贵的私立学校。

　　(二)农民工市民化进程缓慢我国进城务工人数逐年增加，“从2003年的0.9亿到目前的2亿多，”豎但这个群体大部分仍然以流动人口的形态存在，“虽然2011年中国城镇化率已经达51.27%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%.”豏即使一部分农民工在职业、社会意识以及行为方式等方面完成了从农民工到市民的转换，但是其户口难以从农业户口转为非农业户口，在身份上缺少认可。

　　“当前影响和制约农民工市民化的二元经济社会制度及制度安排犹存，对农民工的种种不公正已经是不争的现实，这足以说明，促进农民工市民化的制度供给不足。”豐长期以来我国实行城乡分割的二元户籍制度，以及由此衍生出的就业、教育、医疗等社会保障制度。农民工其户籍属于农村，理所当然无法享受市民所拥有的一切福利。

　　总的来说，“由于户籍制度、就业制度、社会保障等种种制度安排，将他们真正排斥在了城市体系之外，使得他们融入城市社会的主观愿望、过高期望与城市体系对他们客观排斥之间的反差，事实上形成了一道巨大的鸿沟，使得他们的市民化进程受阻。”

　　二、农民工市民化制度障碍分析

　　农民工市民化是一个长期的过程，这个过程包括退出农村以及进入城市。顺利地进入城市是农民工市民化的关键环节。然而，进入城市存在重重障碍，其中现行的城乡二元分割制度是主要障碍。其中，户籍制度是根源制度障碍，就业、住房以及社会保障制度是生存制度障碍，教育制度是发展制度障碍。

　　(一)户籍制度障碍户籍制度是我国相关机关对人口基本信息就行登记统计以对人口进行管理的制度，这种制度基于自由迁徙的原则。然而目前我国现行的户籍制度是在计划经济体制下建立的“控制性”的二元户籍制度。因此，“户籍制度人为地把城乡人口划分为两大类，使两者成为极不平等且很难逾越的两大社会阶层，强化了二元社会结构，阻碍了农村人口由农村向城市的自由流动，把农村人口禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外，即使是已进城多年并改变了职业和居住地的农民工仍然被排斥在城市居民权利之外。”使得农民工被排斥于城市的社会系统之外，无法立足于城市，最终只有选择回到农村。

　　(二)生存制度障碍农民立足于农村有土地作为生存的保障，想要立足于城市就必须解决就业、住房这两大满足基本生存需要的问题。养老、医疗等其它社会保障制度也是农民工生存制度的重要组成部分。生存制度的好坏是能否增强农民工市民化意愿的重要制度因素。然而，目前，我国有关农民工在城市中的生存制度依然有待改善。

　　1.就业制度障碍2006年国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》其中提出建立城乡统一、平等的就业市场。但在实践中，由于制度惯性的存在，农民工和市民就业不平等的现象仍然严峻。目前，大多数农民工仍然多就业于环境恶劣、待遇差的下层劳动力市场;在劳动的过程中相应的劳动权益得不到维护，拖欠农民工工资的现象时有发生，且缺乏维权渠道;与市民相比“同工不同酬”的现象十分严重，而且农民工无就业的相关保障。就业制度障碍导致农民工收入无法提高，使得农民工无法在城市中生存，这成为阻碍农民工市民化的最重要的现实因素。

　　2.住房制度障碍大多数进城农民工在城市根本买不起房，由于制度的限制，也难以享受所在务工城市的廉租房、经济适用房等。所以，大量农民工只得居住在集体工棚或城乡结合部的废旧住房、临时搭建房、地下室等，这些地方居住面积小、环境差、生活设施不完善、且存在安全隐患。另外，城市不允许简易住房的存在，加大了农民工的居住成本。住无所居，导致农民工在城市挣钱，回家建房，一方面致使耕地流失严重，另一面从根本上阻碍了农民工市民化。

　　3.社会保障制度障碍据调查，我国农民工在城市参保意愿和参保率都很低，而且还存在已参保农民工退保率高的现象。加之农民工工作流动性大，我国社会保障地域差距的存在，导致农民工利益受到损害。另外，我国实行二元的社会保障制度，农民工难以享受所在城市的与市民平等的社会保障待遇，加大了农民工进城的成本。加之农民长期以来以土地养老，养儿防老观念的存在，以及城市就业的高风险收入的不稳定性等，使得农民不愿意舍弃农村的土地，完成市民化的第一步即从农村退出。“由于农民工社会保障的缺失，导致这一群体在城市生活缺少必要的安全感。除了城市就业风险大外，害怕失业后生活没有保障又是农民工市民化进程中的一大顾虑。”

　　(三)发展制度障碍在农民工市民化发展制度障碍中，教育制度障碍是最主要的发展制度障碍。因为，让子女接受更好的教育，是加大农民工市民化意愿的一个重要动力。然而，在现实情况中，由于户籍制度、教育政策等的限制，导致目前我国农村大量留守儿童的存在，以及城市中打工子弟学校的出现，这些都带来了一定的社会问题。我国实行中央负责，地方分级管理的教育制度，对流动地农民工子女接受教育带来了很多不便。在基础教育中，城市中的幼儿园收费高、教育资源不足等甚至困扰本地市民的问题从客观上将农民工子女拒之门外;在义务教育阶段，实行就近入学制度，高昂的建校费等，让农民工选择让子女留守在农村入学;以及学生必须回户籍所在地参加中高考的制度，给农民工带来了进入城市的诸多难题。

　　三、农民工市民化制度创新

　　为加快农民工市民化必须为农民工市民化提供制度保障，解除其在制度上的障碍。其中最重要的就是改革现行的二元户籍制度，从根源上解除农民工市民化的制度障碍，并对农民工在城市中的生存和发展提供制度保障，如就业、住房、教育制度保障等。

　　(一)改革户籍制度并完善改革配套措施现行的户籍制度是阻碍农民工市民化的根源性制度障碍，必须对其进行改革和创新。户籍制度自诞生以来是为了对人口进行登记管理，我国在计划经济体制下形成了城乡二元的户籍管理制度。在市场经济条件下，为了便于人力资源的合理流动，应该进一步深化户籍制度改革，使户籍制度回归其本来的功能。首先，应该取消与户籍制度相关联的利益安排。“剥离嵌入其中的各种经济社会福利是户籍制度改革的关键。”豔另外，建立新型的人口登记管理模式。以居住地划分农村人口与城市人口，以职业划分农民与非农民，而不是一味的采取传统的二元人口管理模式。最后，完善户籍制度改革的配套措施。即户口与社会保障利益相分离，进一步实现社会保障制度、教育制度等的一元化。“进城农民工需要的并不是一纸简单的身份认证，而是身份背后的权利共享、利益保障、文化融入、生活适应等一系列转变。”豖(二)创新农民工就业制度增加农民工收入，使其在城市有支撑其生存的工作，是提高其市民化意愿和能力的关键所在，所以必须对农民工就业制度进行创新。面对目前劳动力市场的正规与非正规、高级与低级之分的现象，必须统一城乡劳动力市场，并且有必要建立城乡统一的劳动力市场与人才市场合一的人力资源市场。使城乡人力资源信息对接，使农民工也享受到对等的用人信息。另外，必须建立健全农民工维权渠道和相应的法律，使农民工在权益受到侵害时能够有法可依并且有门可诉。

　　(三)创新农民工市民化的其它制度首先，在住房制度方面，农民工作为其工作所在地的劳动者，为当地建设出力，理应享受当地的经济适用房，廉租房。一方面可以“运用政府支持、市场融资和农民工集资等多种手段大量建造经济实用房”。豗另一方面，政府应加大廉租房建设，并让符合条件的农民工租住。

　　其次，在社会保障方面，分层次进行保障，建立农民工全国统一账户信息。鉴于农民工的工作性质——风险大、流动性强，可以先把所有从事风险大的农民工由企业和农民分别承担保费的形式统一纳入工伤保险、大病医疗保险。另外，建立全国统一账户信息，使保险跟着人走的形式，以免农民工新到一个城市和单位又得重新开始缴纳保费。

　　最后，在教育制度方面，实行“教育券”制度，使在义务教育阶段的农民工子女在任何一个城市都可以享受与当地市民同等的义务教育。

　　总之，农民工市民化是一个长期的过程，也是我国市场经济条件下的一个不可避免的趋势。农民工市民化有利于加快我国城市化进程，也有利于我国城乡协调发展，并最终解除城乡二元现象。阻碍农民工市民化的主要因素是制度障碍，为了促进农民工市民化，必须对现行的相关制度进行改革和创新，为农民工市民化提供制度保障。