分税制后地方财政的失衡及对策

紫霞小仙子

        内容提要：产生本文对分税制后地方政府出现的事权与财权不统一、财政收支不平衡以及由此旌的问题进行了分析思考，并就如何消除地方财政失衡及解决存在的问题提出了政策建议。

　　 　 关键词：财政 分税制 对策

　 江泽民同志在《论建设有中国特色社会主义》(专题摘编)中指出：“实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化。”并进一步指出，“财政是一个经济范畴，又是一个政治范畴，事关治国安邦、强国富民。”这就要求我们按照“三个代表”的要求，在充分认识实行分税制所带来的积极效果的同时，认真研究其对地方财政所产生的消极影响，并采取措施使之进一步完善，真正达到强国富民的目的。
　　从建国之初直到改革开放前，我国实行完全的政府主导经济的发展格局，中央政府包揽一切，计划代替一切。改革开放以来，一方面，市场化因素在逐步形成，对经济发展格局产生影响；另一方面，由于我们正处于从传统的计划经济向现代的市场经济转轨的重要时期，政府仍在较大程度上主导着经济的发展格局。由于国家的经济发展任务最终要由地方政府来贯彻执行，因此，撇开市场化因素的影响之后，改革开放以来的经济发展格局就是一种“双主导”经济发展格局，也就是说，中央政府和地方政府共同主导了经济发展格局。
　　政府主导的经济发展格局是否科学合理关键要看财政收入和财政支出在GDP中的比重。在实行分税制以前的1980年至1993年，地方政府的财政收入在GDP中的比重呈现明显的下降趋势，从1980年的19.4％下降到1993年的9.8％；地方政府的财政支出占GDP的比重在经历微弱的波动之后，也从1985年的13.5％开始下降到1993年的9.6%。这说明地方政府在经济发展中的作用仍然很重要，但已开始明显减弱，逐步让位于市场化因素来影响经济的发展。1980—1993年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重平均为68.4％，地方政府财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0％。这表明，在这些年中，地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅负担了59.0％的相对财政支出责任；而中央政府用31.6%的相对财政收入却负担了41.0％的相对财政支出责任。事权与财权没有实现适度的统一，中央政府与地方政府的权利与责任没有实现合理的划分；该地方政府负担的责任没有贯彻落实，该中央政府负担的经济发展责任，却由于中央财政收入的薄弱而没有能力实现，又削弱了中央政府的经济能力。为处理好中央政府与地方政府在经济发展过程中的关系，我国在1994年实行了分税制改革。本着正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高税收占财政收入的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重的指导思想，我国进行了分税制度改革，目的就是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾。分税制改革的主要内容之一，就是把税收划分为中央税、地方税和共享税三个部分，并对具体税种的收入归属和收入范围进行了明确的划分。从分税制改革运行情况看，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2001年的47.6％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的22％上升到2001年的52.4％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直在70％左右的水平上波动。这说明地方政府用49％的相对财政收入支撑了70%的相对财政支出责任，这与分税制改革前地方政府用68.4％的相对财政收入仅仅支撑59.0％的相对财政支出责任恰恰相反，说明我们的分税制在明显提高中央政府财政收入的同时，给地方政府带来了一定的事权与财权不统一、收支不平衡等问题。
　　地方政府财政收入与财政支出之间相对比例之所以出现逆转，首要原因就在于分税制的执行。划分税收时，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种；因而导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。这无疑影响了地方政府对地方经济的调控能力，影响了地方经济的发展，也间接缩小了内需，阻碍了宏观经济的发展。
　　在1994年实行分税制时，为了既保持地方既得利益，又能逐步达到改革的目标，中央决定对地方的税收返还数额以1993年为基数核定。在宣布这个消息之后的4个月内，许多地方为争取更多的返还额狠抓地方税收收入，有的地方的税收额竟然比上年增长40％以上!这种征收“过头税”、计划征税的行为一直延续到现在，而且为了保持住税收返还额，许多地方政府还在财政收入和支出上作假，使财政统计数据“掺水”，直接损害了国家和人民的利益。