论特大型企业集团税收政策筹划——一个新的税收筹划策略

紫霞小仙子

       关键字：税收筹划 税收制度 税收政策
       摘 要：本文所分析的特大型企业集团税收政策筹划是一种高层次的对税收政策的筹划。本文依托新制度经济学的分析工具对税收政策筹划的可行性、逻辑路径等问题进行了初步分析，并在其基础上提出了税收政策筹划的基本策略。

         0 引言
       本文所说的特大型企业集团是指资产雄厚、实力强大，且产品生产具有高投入、高技术、高风险特征的大型企业集团。我国石油、钢铁、电力等行业的大型企业集团就符合上述特点。由于这类企业在国民经济中一般处于基础地位，举足轻重，其兴衰成败关乎国计民生，因此，这类企业除进行一般性的、技术层面上的税收筹划以外，还应该在不违背税收立法精神的前提下，结合自身生产特点和产业特征，积极从事税收政策层面上的所谓“税收政策筹划”，争取有利于自己的税收制度安排。20世纪90年代中期以来，我国某些大型企业集团（中国石油天然气集团公司）在这种税收政策筹划实践方面积累了一定的经验，并取得了良好的经济绩效，但对这种特殊的政策层面的税收筹划的理论分析，还没有充分引起人们的关注。基于此，本文在下面的论述中将运用新制度经济学的分析工具，对我国特大型企业集团税收政策筹划的可行性进行理论论证，并在此基础上提出税收政策筹划的逻辑路线和筹划策略。
       1 税收制度非均衡: 税收政策筹划的起点
       同一般性的技术性税收筹划不同，特大型企业集团实行的税收政策筹划是一种高层次的税收筹划，其筹划的对象是“税收政策”，即在对国家税法或税收政策合理筹划的基础上，探索既符合自身特点又能促进国家和企业双方利益怕累托改进的行业税制，推进国家税收制度的完善和创新。从制度经济学的角度看，税收政策筹划得过程是一种以新的更有效率的税收制度来改进、替代另一种税收制度的过程，其实质上是一种税收制度的创新活动：特大型企业集团发现现行税收制度的非均衡，从而产生的税收制度创新需求，政府根据这一制度需求对税收制度的供给进行调整，以实现新的税收制度均衡。
      特大型企业集团税收政策筹划的起点是税收制度的非均衡。根据新制度经济学的基本理论，税收制度均衡是指税收行为主体对既有制度安排和制度结构的一种满意状态。与此相反，税收制度的非均衡则可理解为税收博弈的参与人对现行税制的不满意状态，从供求关系看，它是指制度供给与制度需求不一致的一种状态。在税收政策筹划的实践中，税收制度的非均衡主要表现为税收制度的需求缺口，即对新的税收制度需求的产生先于该制度实际供给的形成，从而造成税收制度有效供给的不足。特大型企业集团对税收政策的筹划实际上就是对税收制度非均衡的一种反应。
        税收制度非均衡的原因主要是源于税收政策实施中的统一性与行业执行特殊性的矛盾。众所周知，国家层面上的税法与各种税收政策的制定和实施，是基于全国“一盘棋”的考虑，它强调全局性、统一性、整体性。但从现实的情况看，由于国民经济中各行各业存在巨大的差异，这就使形式上公平的税收法律和政策在实施中出现了结果上的不平等。以石油行业为例，1994年的税制改革确立了生产型增值税作为我国流转税的主体税种，这一税收制度安排虽然对于保持财政收入稳定发挥了重大作用，但它忽视了行业间的差异及新旧体制过渡时期的特殊性，导致石油企业的税负大幅度上升。1993年石油企业的税费总额为65.1亿元，1995年上升为178.9亿元，上升幅度为173.5％。显然，这种不平等压抑了行业生产的积极性，势必会影响到该经济主体的利益，导致其在竞争中处于劣势，失去同其他同类企业竞争的公平性，从而导致效率损失。因此税收制度的非均衡必然意味着现行税制安排的净收益小于另一种可供选择税制安排的净收益，而基于行业特殊性的对原有税法与税收政策的部分的修正和改进，正体现了税收制度由非均衡到均衡的运动，由于这种改进符合公平与合理的税收原则，国家的利益不但不会减少，反而会因为行业生产积极性的提高将大幅度增加，这就形成了税收制度创新的潜在收益，导致新的潜在的制度需求，从而构成了税收政策筹划的逻辑起点。
       2 税收制度由非均衡到均衡的变迁：税收政策筹划的逻辑路线
       税收政策筹划的过程是税收制度由非均衡走向均衡的过程。税收制度的非均衡表明了潜在收益的存在，而这种潜在收益在现存制度中是无法获取的。只有通过改变原有的税收制度安排，选择和建立一种新的均衡基础上的制度安排才能获得这种潜在收益。税收制度由非均衡到均衡的轨迹就构成了税收政策筹划的逻辑路径：税收制度非均衡→潜在收益→税收制度需求→税收制度供给→税收制度新的均衡。
根据这一逻辑路径，现行税收制度的非均衡是税收政策筹划的出发点，并意味着税收制度变迁的潜在收益，进而导致对新的税收制度的需求，政府和税务部门应该在这一基础上，充分考虑纳税人对税制的接受程度，不断地调整税收制度供给以满足税收制度需求，实现税收制度由非均衡到均衡的变迁。
        总之，税收政策筹划反映了特大型企业集团对新的更合理的税收制度的需求，进而推动了税收制度的创新，这个过程是潜在收益化为现实收益的过程，是国家和企业双方受益“双赢”的过程。另外，税收政策筹划承认了上述特大型企业集团在税收制度形成和创新中的主体作用，即这些大型企业集团不是被动地接受国家既有的税收制度，作为市场竞争和国民经济建设活动的重要参与者，它还是我国税收制度创新的主体。近年来我国某些特大型企业集团（如中国石油集团）税收政策筹划的实践，就体现了这一点。而这正是税收政策筹划可行性的基本依据。