我国财政风险形成因素的研究

紫霞小仙子

       内容摘要: 朱镕基总理曾在《政府工作报告》中强调要注意防范财政风险。这对我国而言，是一个非常艰巨的课题。要做好财政风险的防范控制工作,首先要对它的形成因素进行深入的研究与探讨。

　　关 键 字: 财政风险 公共财政 政府 因素

       我们经常听说某某企业出现财务危机，也经常听说金融危机如何如何，但较少听到有关财政危机的谈论。其实，在我们生活的这个世界，财政危机几乎每天都在发生。曾经有美国橙县因采用共享基金进行投资，致使利率陡升而引发的雪崩式财政危机;最近又有沸沸扬扬的加州财政危机,令加州教育面临经费被削减的危险。大家稍有留心，还会注意到所谓"黎巴嫩的财政危机"，联合国"没钱的欠着有钱的赖着"导致的经费不足的财政危机，以及世界上普遍对于"日本的债务已经超出其财政承受能力从而将爆发严重的财政危机的预期。在我国,朱镕基总理也曾在《政府工作报告》中强调要注意防范财政风险。要很好的防范和控制财政风险首先应对财政风险的形成因素进行分析与研究。
　　一.我国财政风险的现状及产生的历史背景
　　我国的财政风险源于改革开放以来的财政困难，其突出表现就是财政收入增长速度缓慢，财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政收入比重不断下降，财政支出的压力逐年加大，赤字规模不断增加，财政资金的安排捉襟见肘，只好借助于大规模发行国债来缓解。当然，这种情况的产生有其特定的历史背景:
　　首先,在我国体制变迁或经济转型过程中逐步显现出来的政府性的经济风险
　　在计划经济下，国家体制政策的任务只在于保持经济发展的社会性质而不保证经济运行的效率，过程政策只注重经济的数量增长而不考虑经济的稳定，二者都以直接的计划手段为主，不存在风险问题。另外,各经济主体的目标与国家基本一致,财政只讲强制性、无偿性，无视有偿性、收益回报性，因而也不存在财政风险。可是随着市场经济的不断发育，财政逐渐演变为公共财政，财政风险逐步显现，诸如庞大的政府机构和人员过多造成的"吃饭财政"风险，国债依存度过高的债务风险以及连年收不抵支的财政赤字风险等等。而造成这些风险之源，又是长期以来在计划财政体制下积累起来的，有些则是从计划财政向公共财政转变过程中必然相伴生的风险。
　　其次,财政风险是其他领域各种风险的最终传导者和转嫁者
　　一方面，财政风险最初可以表现在其他领域，以其他风险的形式表现出来，如金融风险、企业风险、国债风险等。前几年由于受亚洲金融危机的影响，人们较多地关注于金融风险，但我国金融风险在很多方面并不是金融本身的问题，有的甚至就不是金融风险，而是我国经济中各种矛盾的集中表现。其根本原因在财政体制上，是财政风险在金融领域里的表现。
　　另一方面，其他领域的各种风险最终会转嫁到财政风险上，因而可以说财政风险是最深层次的宏观经济风险。所以，从财政风险产生的根源来看，无论内生的还是外生的，一般不是财政运行引发的，而主要是经济运行、政策调整造成的，加上其普遍性和隐蔽性，更容易引发经济运行的不良连锁反应。
　　其三,在工业化和市场化同时推进的过程中，政府压力增加
　　财政作为政府调控社会经济发展的主要手段之一，必然会面临支出规模大幅度增加的局面；近些年出现的解决国有企业困难、缩小地区差距和城乡收入差距、实施西部大开发和再就业工程等，都要求财政加大扶持力度，为此，财政支出相应急剧扩大。
　　其四,传统的财政收入机制被逐渐打破，有效的财政收入增长机制未能随之建立
　　为了调动微观经济主体的积极性，财政不断放权让利，国民收入分配从由财政集中为主转变为向企业和个人倾斜，农副产品收购价格的提高、城镇居民工资的增加、对企业各种形式的减税让利、与地方政府"分灶吃饭"等，使传统的财政收入形成机制失去了其特有的经济基础和制度条件；但新的有效的财政收入增长机制由于配套改革的滞后和对既得利益格局的维持而没有顺利地建立，主要表现为财政收入增长缺乏弹性而难以与经济增长同步、税收结构与经济结构不协调等。
　　在财政支出压力越来越大，而有效的财政收入机制尚未建立情况下，我国既要促进经济的整体发展，又要促进经济结构的转换；既要保证改革的胜利进行，又要保证社会秩序的稳定，现实的两难状况导致的财政风险由此产生并日益突出。
　　二.促成我国财政风险主要因素　
　　在市场转型的社会主义改革过程中，一方面，投资体制、企业体制、金融体制正在越来越按市场运作的方式进行改革，另一方面，社会主义国家与制度一贯坚持的社会正义、社会公平、社会稳定的准则又必须继续贯彻，因此政府财政，尤其是中央政府财政会面临越来越大的财政风险、不确定性与压力。
　　(一) 政企关系不顺导致财政风险增大
　　1.政府作为所有者的身份与国有资产保全相矛盾。在传统的体制下，国有企业的利税上缴是政府财政收入的主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拨款、国家银行信贷，以及直接的补贴等方式进行的，而一旦国企转制，政府对企业的投资就不再采取直接支持而是采取担保或保险承诺的方式（比如，以政府出面引入外资）,这种政府承诺并不表现为经常项目的现金开支，所以不计入政府预算列支但它却是一种隐性的预算外开支或责任，最后会包含隐性的财政成本，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。此外,政府始终没有彻底割舍与国有企业的资金软预算约束关系，我国国有企业总的资产负债率居高不下，如果没有政府支持，大批的国有企业将破产，即使有了政府支持，只要国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。
　　2.政府与国有商业银行的关系不顺。国有银行一方面体现政府的宏观调控政策，另一方面又是特殊的国有企业。国有银行吸收居民储蓄，对居民有很强的负债约束，但对国有企业的贷款却是软约束，银行不得不继续弥补企业资金缺口，国有企业债务的无底洞，形成银行大量不良资产，造成经济运行的风险。如果银行坚守向储户付款，财政必须承担替银行还债的危险，如果不履行向储户付款的原则，无异于政治破产。政企关系不顺也是市场经济不发达的表现，政府代替市场和企业决策，企业取代了政府的某些功能，这样就会造成财政风险。