论新时期的“财政均富”理念

紫霞小仙子

       摘要：城乡居民间初次分配差距不断拉大，区域间再分配差异日趋扩大，财政制度变迁存在路径依赖，转轨财政体制架构的理论建设滞后等，已成为我国当前迫切需要解决的问题。为此，只有按照“财政均富”指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”原则，才能健全和完善公共财政体系，实现基本公共服务均等化目标。

　　关键词：市场经济，财政均富，财政体制

　　一、“财政均富”理念的背景
　　改革开放28年来，我国财政经济改革取得了举世瞩目的成就。但是，再分配制度变迁的路径依赖，并没使所有人平等地分享经济社会发展成果。
　　（一）不能再放任群体间个体收入差距的日趋扩大问题。国民收入再次分配的公平是社会和谐的基础，但目前在初次分配上存在着严重的失衡。一是经济总量发展不平衡，直接导致地区间和城乡间居民收入差异。二是资本所有者所得畸高、劳动者所得持续下降，逐步拉大个体收入差距。三是电信、石油、金融等垄断行业收入偏高，直接扩大了全社会居民收入的差距。可以说，收入初次分配已相当不均等，财政、税收杠杆的调控作用，远未得到有效发挥。
　　（二）不能再忽视区域间财政收支差距的逐步拉大问题。随着我国财政支持经济和社会事业发展的保障能力进一步增强，区域间差异也呈逐年扩大趋势。一是区域间人均财政收入的差异。据统计资料分析，按照总人口计算，1994年我国东、中、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到2005年扩大为2.54：1.40：1；最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异。1994年我国东、中、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86： 1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异。1994年我国东、中、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13： 1，到2005年扩大为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。
　　（三）不能不质疑制度安排的路径依赖引致地方财政困难问题。现行“保存量，调增量”分税制财政体制是一个非帕累托改善的过程，中央政府凭借行政上的博弈优势，突出高度集中和宏观调控的目标，造成了经济持续增长而财政日趋困难的状况，其根本原因相当程度上是财政体制变迁的路径依赖问题。一是对既得“存量”的照顾，固化了起点上的不公平。现行体制中仍然保留“包干体制”的定额上解、定额补助和结算补助的规定，使原体制确定的人均财力水平基本没有打破，不能不说“双轨制”体制中的“包干基数”对均等化留下了起点上不公平的“后遗症”，加大了实现过程公平的转移支付的压力。二是“增量”返还制度的刚性，削弱了均衡地区差异的功效。现行体制“1：0.3”税收返还系数的设计，意味着“两税”增长速度越快，地方“两税”增量返还数额就越少，而中央集中的财力越多，也就越便于中央均衡地区间财力。但目前，地方在增量分配中所得比重的下降重新演化为中央高度集权的模式。1994年地方所得“两税”增量为27%，到2005年已变为10%，年均下降1-1.4个百分点。按此速度，10年之后0.3系数将趋向于0，中央财政将集中所有“两税”增量，对地方形成“两税”定额返还。三是缺乏宪政的财政制度变迁，使地方财政供给能力严重失衡。1994年以来，中央先后取消了地方固定收入的屠宰税、固定资产投资方向调节税，“农业四税”，又将企业所得税、个人所得税变为共享税种，肢解了地方税收体系建设，形成“财权上移”格局；同时，中央将煤田、地质、有色地勘等部门和资源枯竭型企业，以及部分高等院校下放地方，增加了地方财政公共支出负担，形成“事权下移”状态。可以说，财政体制变迁同时也表现为不同利益主体在改革选择集中利益互动的多元博弈行为或策略选择行为。财政体制变迁的起点不公平，到过程不公平，必然引致地方财政困难的结果不公平。　　我们认为，在此背景下，应按照“财政均富”的指导理念，坚持再分配“公平优先，兼顾效率”的原则，逐步扭转区域间财力分配差距扩大的趋势，形成合理有序的财力分配格局。
　　二、“财政均富”理念的提出　　1994年我国实行的分税制财政体制，在正确处理中央与地方的分配关系，调动“两个积极性”，增强中央宏观调控能力方面取得了重大突破。但分税制财政体制变迁的时滞在某种程度上已影响到经济市场化进程，财政分配制度性约束要求提倡“财政均富”理念。所谓“财政均富”，是指国家（或政府）凭借政治权力，科学配置财政资源，调节收入分配差异，使民众共享发展成果，促进经济共同富裕目标的实现。在倡导“财政均富”理念时所遵循指导原则是：在促进提高效率的前提下，转轨财政体制安排做到起点公平，具体分配把握过程公平，最终促进分配结果公平，最大限度缩小东、中、西区域间财力分配差异，实现经济社会协调发展。其功能表现在：
　　1.调节财政分配起点的公平。人与人先天的不平等必然造成私人收入获取上的差别，集体行动或公共选择必定会导致目前区域财力差异。着眼地区财力差异来看，财政分配起点的不均等，主要体现在财政体制初始安排上没有做到财权与事权的均等化匹配。考察西方发达国家财政调控财富分配差异的实践，历史地客观地审视现行财政体制，按照“财政均富”理念，加快创新各级政府间财权和事权的制度安排，进一步强化制度的执行力，已是当务之急。这是财政分配过程均等和结果均等的根本和前提。
　　2.注重财政分配过程的公平。首先，要有公开的、透明、完善的操作程序和操作规定。公开、透明的财政收支政策，能够使操作过程有章可循、有法可依，从而可以减少过程“寻租”成本，减轻过程公平分配的压力。其次，有针对性地制定税收政策来调节个人的收入水平，比如制定合理的个人所得税、遗产税等对高收入人群进行调节；再次，财政利用财政支出手段对低收入者进行补贴，以提高该类人群的实际收入水平，如提供社会保障、低保补贴、支农补贴等。最后，完善必要的过程监督机制。财政政策公开、透明，但必须接受相应的过程监督才能发挥最大效应。
　　3.实现财政分配结果的均等。从逻辑上推理，过程是公平的，但由于起点不同，结果也会不同，而且由于起点不同在现实中是通例，再加上活动主体能力发挥不同，所以结果不同也是通例，相同却是特例。然而，要纠正起点不公平几乎是不可能的，起点公平并不是我们所追求的最主要内容，最主要的是追求过程公平和结果公平。如果对公共财政制度安排的对起点的公平关注不够，各方面改革不到位极易引发过程的不公平，人们接受效率优先形成的财力分配结果不均等，由此对公共财政管理“错位”和“越位”造成的起点和过程不公平深为不满。进一步地，起点和过程的不公平是结果不公平的重要原因。
　　三、“财政均富”理念的理论探源
　　（一）马克思关于财富公平分配的理论。马克思在批判资本主义社会分配不公的基础上，提出了社会主义社会的公平分配理论。（1）公平分配的实现条件。马克思认为，在资本主义社会，市场交换的自由、公平只是形式的公平，它是以工人阶级不占有生产资料为前提的。为了实现社会的公平分配，必须推翻资产阶级的统治，消灭阶级和剥削，建立生产资料公有的社会主义和共产主义。“随着阶级差别的消失，一切由这些差别产生的社会的和政治的不平等也自行消失。”（2）公平分配的基本模式。为了改变资本主义社会收入分配不公的问题，马克思设计了一种理想的社会主义社会和共产主义社会的分配模式——“按劳分配”和“按需分配”。在社会主义的初级阶段，由于社会生产力不够发达，总产品仍然是稀缺的，依据劳动贡献多少来分配就是实现社会公平的惟一途径。而在社会生产力高度发达的共产主义社会，总产品不再稀缺，社会将按需分配。马克思在《哥达纲领批判》中指出，在共产主义高级阶段，社会才能在自己的旗帜上写上“各尽所能，按需分配”。此时，人人都将享受社会进步，体现社会公平和共同富裕。（3）社会主义阶段公平分配的有限性。马克思认为，尽管按劳分配制度体现劳动平等和报酬平等，但是这种公平和平等也只是相对的、有限的。因为“一个人在体力或智力上胜过另一个人，因此在同一时间内提供较多的劳动，或者能够劳动较长的时间，……如此等等。在劳动成果相同、从而由社会消费品中分得的份额相同的条件下，某一个人事实上所得到的比另一个人多些，也就比另一个人富些”。因此，以“劳动”为尺度的按劳分配，也只是相对、有限的公平。