试论当前的“费改税”

紫霞小仙子

       [摘 要]本文从费与税的基本原理入手，指出当前费税状况存在的问题是基金，收资占政府预算比重较高，加重了纳税人的负担．特别是滥收费，乱罚款，自收自支扰乱了分配秩序，侵蚀了税基，蚕食了国家财政收入．进而提出了适合。费改税。的项目应具备的条件及。资改税’的方案框架和改革设想．

        [关键词]税收；收费；费改税

     “费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项政策主张．在社会主义市场经济体制下，税和费都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，两者不能互相替代．在自前我国的政府收入格局中，规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存，前者主要来源于税收，后者基本来源于各种各样形形色色的政府收费，而且费大于税．于是．我国政府收入形成了所谓“费大于税”这种特殊的矛盾现象，出现“税费不清”、“税收缺位”或“收费越位”而导致的政府收入格局的不规范现状．
      “费改税”不是将所有的“费”都改为“税”，而是把那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目，纳入税收轨道；对那些本来属于收费范畴的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范、实现“税费归位”。
       一 关于费与税的基本原理费与税是政府取得公共收入的两种不同形式，它们各有特点，作用也不同，是不可以互相替代的。 税收是政府为实现其职能的需要，凭借其政治权力，并按照特定的标准，强制无偿地取得公共收入的一种形式．它是政府收入的主要形式，可以大量无偿取得稳定的财政收入，满足政府行使职能的财政需要，进行有力的宏观调控．税收的对象具有普通性，而且税款由国家统筹使用．收费则是政府取得公共收入的另—个方式，可分为两部分：规费和使用费．规费是政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的工本费或手续费，对应于政府的各种行政治动、是对政府部门提供服务的一种补偿．使用费是政府对其所提供的特定公共设施的使用者按照一定标准收取的费用．使用费也是对政府提供公共设施的成本的部分补偿，有助于促进公共设施的使用效率，避免“拥挤”问题．与税收相比，收费很好地体现了受益原则，“谁受益谁出钱”，只有有偿性、灵活性、收费收入一般是专款专用，对特定的用户收取，并用于相应的特定支出，且不以盈利为目的．所以税与费的最大区别就在于是否等价有偿，是否体现收益原则。
       二 我国目前的费税状况存在的主要问题1．基金、收费占政府预算的比重过高．以1998年中央政府预算为例，税收、基金、国债等三项收入共计9186．5亿元，其中税收收入仅占50．5％，基金收入占11．6％，后者相当于前者的53％．据不完全统计，1996年全国基金、收费收入总额达4000多亿元，相当于同期预算内财政收入的60％以上．从省以下地方政府来看，非税收入比重过大的问题更为突出．在许多地方，基金、收费等预算外收入已经大大超过了地方税收收入，甚至超过了地方预算内财政收入。从部门来看．工业、交通、教育、卫生、城建、工商、公安等诸多部门都收取大量基金和收费．有些甚至超过了其自身向国家上缴的税收或者国家给予的行政事业经费．2．收费部门和收费项目过多．据不完全统计，到1997年初，国家批准的行政事业收费项目有371项．其中，涉及企业的有217项，涉及59个部门和单位．地方收费项目各地情况不一，少则几十项，多则几百项甚至上千项，且名目不一，级次不一．1995年底，全国约有各类基金690项．其中，国务院及其有关部门批准设立的有81项，省级人民政府及其有关部门批准设立的有401项，地(市)以下批准设立的有200多项．据财政部等部门1996年所作的联合调查．发现地方政府及其所属部门越权设立的基金、收费项目达3474个．各地区、各部门的诸多收费项目，必然要使他们投入大量的人力、物力、财力，如设立专门机构，建立征收人员队伍等；而有限的资金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分发挥，地区、部门之间也难免“苦乐不均”，相互攀比．3．滥收费、乱罚款、自收自支、管理不严的现象普遍存在。例如，超过规定标准收费，超过规定范围收费，同一部门重复收费，不同部门多头收费，巧立名目收费，搭车收费，甚至强行摊派。在一些收费部门，收费管理工作混乱，一些收费人员收费不开收据，甚至使用无效收据，其中包括白条；收费时“开价”很高，但是可以“讨价还价”，其中不乏中饱私囊者．有些收费单位甚至雇用品行不端的社会闲杂人员收费，默许甚至纵容他们胡作非为。一些收费部门违反财经制度，擅自截留并滥支滥用收费资金，不仅大吃大喝、盖房、买车，而且出现了贪污腐化和浪费等问题．这些不正之风和腐败现象引起了社会各界的强烈愤慨，严重地破坏了国家机关及其人员的声誉．4．由于收费失控．加重了纳税人的负担．从我国税制的总体设计和各个税种的设计及其国际比较来看，我国的税负水平属于中等，例如，增值税基本税率为17％，企业所得税基本税率为33％．个人所得税最高税率为45％．从税法的实际执行结果及其国际比较来看，我国近年来的税负总水平(指税收占国内生产总值的比重)只有1o％—11％，属于偏低的水平。但是，我国除了税收之外还有大量的基金和收费等项目存在，这部分收入估计占国内生产总值的10％以上，所以纳税人总体负担水平并不轻，估计超过国内生产总值的20％，高于一般发展中国家的水平．特别是由于收费过多、过乱、过滥、大大地加重了纳税人的经济负担和精神负担，这对于增强企业的活力，促进经济发展的大局是极为不利的．在对外开放中，也不利于改善投资环境和吸引外资．5．过多的基金、收费严重地扰乱了分配秩序，侵蚀了税基，蚕食了国家的财政收入，削弱了国家特别是中央政府的财权．由于基金和收费与地方都门的利益直接相关，并且往往拥有许多强制性的手段，如电力部门可以限电停电，工商部门可以吊销营业执照，交通部门可以扣留车辆等，征收力度往往大于税收，收费和基金的收入增长速度也快于税收，由此导致国家应得的税收流入了一些地方政府及其所属部门、单位甚至个人的口袋．在一定的经济发展水平下，社会负担能力是有限的，所以税收与收费存在此消彼长的关系，在项目繁多规范巨大的政府收费存在的情况下，税基必然大受侵蚀，在我国这样一个幅员辽阔，人口众多，经济发展总体水平不高，且各地区之间发展很不乎衡的发展中大国，国家财政，尤其是中央政府财政的收入无法保证，国家的宏观发展战略就无法实施，各地区、各部门之间的协调发展也难以实现，局部的发展也会受到很大的限制．
       三“费改税”应具备的条件由于费税并存且并重的状况已存在多年，其绝大部分收费均已各有专项用途．因此，在目前情况下，把所有收费立即取消并全部改成税，不但难度很大，而且也不可行．因此，只能在深入调查研究的基础上，把那些确已具备税收条件的收费改成税收．因为税和费毕竟具有各自的职能范围和特点．适合“费改税”的收费项目必须具备下述特征：①收费项目没有明显的利益补偿性，收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系，即使具有某种利益补偿性，但不局限于特定的付费者，而是覆盖整体、全面；②征收范围较广，至少要覆盖一省范围以及具有众多的缴纳单位和个人，便于体现公平原则；③有一套较为规范的征收办法，便于征管和操作；④“费改税”项目具有长期稳定的收入来源且规模较大；⑤有规范的调整各级政府利益关系的办法，不会过大影响原来的财力分配格局．