社区治理中的多元权力互动分析

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社区治理中的多元权力互动分析


“治理”范畴是近几年政治学、社会学、城市学广泛重视和应用的范畴。1998年的《国际社会科学杂志》专门出版了一期特刊。可见，随着全球性的经济市场化和国际化，“治理”问题已经受到了国内外学者的广泛重视。研究治理问题的知名学者俞可平对治理范畴的定义得到了大多数学者的认可：“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式，治理有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”

治理理论内源于市场经济并且有利于市场经济。现代市场经济的发展在经济领域中通行的是买卖自由、买者与卖者主体地位的平等，横向网络互动、选择性、利益主体的多元化也是市场经济的表现，市场经济必然要求民主政治与之相适应。民主政治的发展就意味着大众的参与，就要求社会的管理模式由传统向现代转变，由集权向分权、集中管理向由市场组织、政府组织、非营利组织、公民参与的多元治理转变。这种转变首先从政府职能转变开始。在我国，由全能型的无所不管的政府转变为有限责任的政府，政府把原来承担的企业管理职能、事业职能分离出去。随着公共服务和公共管理需求的增加，单凭政府作为供给主体，既不能满足公众的需要，又带有投入多、绩效差的官僚主义的弊端，增加了行政管理成本。随着市场组织和非营利组织的发育成熟，由它们和政府组织一起参与社区管理和提供公共服务既具有必要性，又具有可能性。奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是裁判员，而不是直接当运动员，其控制的权力将从集中走向分散。这一变革内在的行动逻辑是，市民社会和民间的自组织将成为一种主要的发展潮流，公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。而在政府体系中，政府管理职能和权限也不断向地方政府转移，地方治理形成了权力下放，地方自主管理的格局，社会事务的管理则更多地由社区组织承担起来。

社区治理的目标就是通过多元权力对社区治理的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、促进社区建设的目的。这既是政治体制改革的过程，也是发扬民主的过程，同时也是社区建设和提高居民生活质量的过程。

党的领导和政府主导、多元参与是社区治理的重要原则。社区党组织和社区居委会是准政府科层组织，它们只具有有限选择性。社区党组织是本社区的领导核心，它对上级街道党工委负责，对社区的重大问题负有直接责任。社区居委会在法律上是居民自治组织，但在实际上却是科层组织，至今仍是上级政府的腿和职能延伸。经费、工资待遇、工作安排、工作评定不依赖于居民，而是来自于街道。他们的权力来源不是来自居民的认可和对其权威的认同，而是来自上级政府。无论是社区党组织负责人还是居委会组成人员都已获得上级政府的肯定为荣光，他们对上级政府在财源、政治合法性、工作业绩的认可等等方面的依赖，使他们缺乏主体独立性，他们还以通过自己的业绩得到上级的提升为目标。从职能发挥看，街道、社区党组织决定本区域范围内群众性、社会性、公益性的重大问题，对特色社区的建设、政府机构改革和职能转变进行制度设计和工作安排，通过党组织的政治工作优势和组织工作优势，为社区建设任务的完成提供切实保证。从职能定位上说，在社区权力秩序重构和社区治理中，坚持党的领导具有实证的基础，在北京市，经过规模调整的社区居委会的选举产生都是在社区党组织的领导下完成的。但在社区治理中，党的领导主要体现在对社区内各类组织的协调上，体现在发挥党员的先锋模范作用，积极参与社区志愿服务活动并通过这种活动带动社区其他居民参与社区建设上，而不是“我说你做”的行政权力领导上。在我国社区治理中，从共产党的理论优势、组织优势和政治优势、人才优势上看，还没有任何组织可以像党组织那样对社区组织起组织协调作用。

政府是国家权力的行使者，负有依法行政、从事公共管理和公共服务的责任，它不仅通过税收成为社会主要资源的主要占有者和分配者、合法暴力的行使者、公民权利、公平、正义的维护者，而且事实上负有管理社会、维护公共秩序的责任，所以政府作为社区治理的主导者具有法理的和经验的依据。但是，政府也是由具有生理特性的人组成的，上层建筑也要吃穿住行游购娱和休息，也有自己的利益。每个政府部门也都有自己的利益诉求，若单从特殊的利益出发，每个部门都有增加预算、扩大编制、增加收入、提高福利待遇的要求；而加人加物、增加行政成本不一定能带了行政效率的提高，在作为政府特征的垄断性庇护下，往往造成官僚主义、人浮于事、办事拖拉。这与市场经济中的成本核算原则、效率原则背道而驰。与市场经济的成本原则、效益原则、自由、平等原则相适应的政治体制是“小政府、大社会”。 为了实现计划经济时期政府集中管理的大政府、小社会的行政体制向市场经济时期小政府、大社会的多元治理结构的转变，整合市场组织、民间力量参与社区治理，释放公民社会参与社区建设的能量，首先要实行以政企、政事、政社分开为核心的政治体制改革和政府职能转变。通过引入市场竞争原则实现市场或准市场主体的选择，进而实现以消费者为导向的公共管理和公共服务，具体而言，政府通过委托、授权、契约、合同等等形式把原来由政府承担的企业管理、社会管理，如绿化、环卫、水、气、电供应、道路、公园修建、社会保障等职责交给营利组织和非营利组织承担，以实现公共管理和公共服务主体的多元化。政府依法承担组织管理职能，裁判员的角色。在我国社区治理中，避免政府职能的缺位、越位是首要问题，为此，政府部门需要依法行政，避免自身利益的干扰，避免把行政当成追逐自身利益的场所和舞台。当然，这不只是“应然性判断”，我们在北京市广外街道和东直门街道的调查中发现，它们已经或正在把“应然性判断”变为“事实判断”。为“小政府、大社会”的体制改革目标提供了经验依据。但仍有一些政府部门出于自身利益的考量，干预本不属于自身职责范围内的事情，或者有关政策法规已明确授权有其他部门管辖的事情，造成基层社区治理上的混乱和无序，既影响了政府的形象，也影响了社区治理的效果。为了解决政府越位和缺位问题，需要的是健全的明细的可操作的法律以及来自居民及社会各界的监督。

营利组织作为市场主体通过市场竞争承担责任范围内的治理任务，为满足居民的物质文化需求服务。非营利组织则是与居民沟通的桥梁，一方面要满足参与者的利益诉求和生活需求，另一方面也负有组织公民参与社区治理的责任。而在提供公共服务和参与公共管理的过程中，无论对于营利组织还是非营利组织，引入现代企业制度证明行之有效的原则：竞争原则、消费者导向、服务意识、质量成本核算、绩效评估等等都与必要的，市场原则是公民选择治理主体，实现社区良治的重要前提。

在居民中的权威是社区治理中多元权力互动的基础。但这种权威主要的不是行政的授权，而是居民的授权。居民的授权是社区治理中权力组织合法性的基础。而要获得居民的授权，必先担负为民服务的责任。社区党组织通过执政党的组织系统、先进理论、对社区发展重大事项的决策能力和社区党员的先锋模范作用，通过为民服务和代表最广大人民的根本利益获得社区同类组织中的领导核心地位。社区居委会通过公开、公平、公正的民主选举获得居民的认同。居民的选举和选择与居委会的群众基础和认同程度与在居民中的权威及获得居民的支持程度呈现正相关。营利组织是市场选择的结果，市场选择就是消费者（居民）选择，消费者选择就是对营利组织所提供的商品和服务的使用价值最大化的选择，营利组织的威信，它的市场地位，它在消费者心中的位置，它的权威和号召力来自于“物竞人择”。在市场经济条件下，在人们的消费满足主要依靠等价交换的原则完成的情况下，营利组织对社区治理的参与，对于提高居民的物质文化生活水平具有无可替代的意义。非营利组织是对政府缺陷和市场缺陷的弥补。本来意义上的非营利组织是居民自主自由选择而不是政府选择的结果，业主委员会、志愿者组织、文化体育社团，它们都在不同方面实现着、维护着、发展着居民的物质文化利益诉求，成了居民完美生活中不可或缺的组成部分。它们的权威来源于对居民利益的代表和实现，来源于居民基于物业、利他主义、兴趣爱好对组织的选择，来源于通过不同渠道为民服务建立起来的权威。可见，无论哪一种组织的权威，都要通过为民服务或居民的授权和认可而获得，权威的大小取决于为民服务的覆盖面和工作的绩效及居民的认可程度。社区治理过程中，为了获得与组织目标一致的更多的社区资源和威信，相互之间一方面利用组织内源性的原则获得居民的支持，另一方面力图通过纵向的行政支持网络获得自己的合法性，在这种竞合关系中，相互重构着社区的治理结构，维系着社区秩序，促进着社区民主政治建设、居民素质的提高、物质文化需求的满足及社区精神的建设。通过多元权力互动形成的社区良治，就是小政府、大社会目标模式。这既是政治体制改革的重要目标，也是社区建设、社区管理体制改革的重要目标导向。而管理体制的革新则是保障基层民主和人权、提升居民自治、自组织能力、提高居民生活质量的重要保证。