制度、体制、隐性规则与政治人

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制度、体制、隐性规则与政治人




——从基本概念到相关性分析

    [内容提要]  本文分析了广义政治制度的各种具体形式，然后分析了不同的政治人角色。接着在一般意义上分析了政治制度与政治人之间互动的相关性。结合政治制度的不同形式和不同类型的政治人，文章较为宏观、概括地分析了政治制度与政治人之间的复杂关系。作者认为：人是政治制度的创造主体，政治制度就其最初的目的来看也是为政治人的活动服务的；但政治制度一经确立就具有相对独立性和稳定性，因而对政治人的活动产生一种客观化的规约作用。但从总体上看，政治人在政治制度中是最为能动活跃的要素，其鲜明的表现就是政治人在制度变迁中的能动作用。

    [关键词]  政治制度  政治人  相关性

    一，对政治制度的概念分析

    政治制度是指，在特定的社会中，统治者通过组织公共权力实现其统治和治理的各种原则和方式的总和。就最概括的意义来讲，政治制度即政治生活的规则意味着对社会政治生活中各主体的规定性；一般来说，它是一个社会共同体中公认的成熟的行为方式。这是从广义上讲的“政治制度”，仔细分析又可以将它分为根本政治制度、政治体制、政治运行机制和政治生活中的隐性规则四个方面来获得对广义政治制度的全面认识。

    1，根本政治制度。在政治制度中，最为根本的制度体系包括一个国家的国家性质，政权组织形式既政体，国家结构形式即国家权力的纵向配置，最后一个方面，在现代社会中就是有关公民权利和义务的各种规定。这些根本的政治制度，往往由一国的法律尤其是宪法（包括成文宪法和不成文宪法即宪法惯例）来反映和确认，它受到法律强制力的保护。这些根本制度从总体上确定了一国政治生活的面貌和特征，从根本上决定了一国政治生活的内部结构和运行机制，同时从根本上确定了各种政治角色（从政治家到普通公民）的活动范围和活动方式，当然也决定了一国政治生活的性质。因而在一国的政治生活中，根本政治制度的地位是最为重要最为根本的。进一步分析，可以发现，根本政治制度从宪法上确定并以强制性国家机器为威慑和后盾来保障各阶层、各阶级在国家政权中的地位；它从总的原则上划定了国家机关，主要是立法机关、司法机关、行政机关和军事机关之间的权力和活动范围及它们之间的相互关系；它确定了一国的区域划分和各级政府的权力，也就是行政区划；它从宪法和其它基本法律（如民法、刑法及与之相配套的诉讼法，等等）上保障公民权利的实现和不受非法侵犯——包括公共权力的侵犯侵犯（这方面有行政诉讼法，国家赔偿法，等等）。所有这些都是根本性的。

    2，政治体制。有关政治体制，我国学术界的定义各有不同，但本文选定狭义的概念界定，即是指以公共权力组织为中心的各种具体政治制度和政治行为规范的总和。具体地说，就是为使公共权力机关正常有效的运转，由政治人通过一定的议决形式确定下来的组织形式、权限划分、工作方式等具体的制度和规范，诸如领导制度、选举制度、中央和地方的行政制度、人事制度、人民行使政治权利的制度、政策制定和实施的制度，等等。它是根本政治制度在组织形式和活动方式中的具体化和落实。同上文分析的根本政治制度相比，政治体制具有很大的灵活性，而且对整个社会的政治、经济、文化和社会生活的影响也更为直接。其合理性和科学性直接关系到根本政治制度的实施效果和完善程度。

    3，政治运行机制。这个概念是从另一种角度对政治制度的解释，与上述的根本政治制度和政治体制有相当的联系，并与它们的部分所指有内容上的重合处。我单独列出政治运行机制，并将其作为政治制度的一个层面来分析，是为了更为全面、多角度地审视政治制度。就内涵来看，政治运行机制，是指一系列政治结构、政治功能、政治生活的运行规则和程序的有机组合。它最集中地反映着一国的政治状况，是政治生活赖以运行的基本条件。政治机制是一个高度综合的概念，既包括静态结构，也包括动态结构；既包括内在的关系，也包括外部形态；既包括显性制度，也包括隐形的规范。从外部形态上看，政治机制由政治制度（包括根本政治制度和政治体制）和政治程序两部分构成。从这一角度看，政治运行机制表现为规范政治生活的框架：政治制度从静态上制约着社会的政治生活，政治程序则从动态上制约着政治生活。从内部关系看，政治机制由政治结构和政治功能两部分构成，从这个角度看，政治机制表现为连接政治主体行为与社会政治事件的中介，因而也成为社会政治生活的基本要件。（参见[1]，514，502-503，492）

    4，隐性规则。在本文中特指非正式规则，但却是一个社会中长期而普遍遵守的各种规则。这就是新制度主义所讲“非正式约束”或“潜规则”（参见：[4]，“自序”）。它是人们在长期的社会交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成了代代相传的文化的一部分，任何置身其中的政治人和政治体系都会受到其深刻而难以避免的影响。就其内容来看，非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。而在非正式约束中，意识形态处于核心的地位。因为它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。（[2]，21）其次是习惯，特别是一国社会中人们普遍的行为方式和思考方式，这一点最终集中体现为该社会的“集体无意识”，或者是个体即使意识到了也无法改变的倾向性规则。说明这一点的最鲜明的例子就是中国的关系社会下人们的行为模式。即使是政治人，包括政治家和普通公民，都无法逃脱这些关系和与关系相配套的行为方式的羁绊。可想而知，它对政治生活的影响是巨大而深远的，而且是顽固而根本性的——改变它就须从根本上改变这个社会，改变这个社会中人的生活方式。

    二，对政治人的概念分析

    所谓政治人，即是政治关系的承担者，亦即社会公民进入政治生活后所体现出来的人格特征。就政治体系而言，政治人是最基本的政治主体单元和最活跃的政治活动单位。从一般意义上讲，政治人的活动不仅由他所处的社会地位、社会关系和自身的利益决定，而且受他的心理和性格特征的影响，当然，也显然受到一个社会的各种制度的约束或其它影响。但一个社会中的政治人各有不同，他们不仅分属于不同的层次，扮演不同的政治角色、承担不同的政治功能，而且从政治家到普通公民，政治人的活动方式和目标也不一致。因此他们所受约束的制度和所受制度约束的程度也会不同也必然不同。

    我将政治人分为政治家、一般的政治领袖、政治寡头、政客、普通领导、普通官僚组织成员、普通公民（以及由他们组成的社会公众）这几种角色。他们之间的界限在复杂的政治实践中很难泾渭分明地区别开来，但大致的所指还是有所不同的。就我理解，政治家，一般是指在社会发展的关键时刻能起到领导公众从而引导历史进程和社会发展方向的政治领袖。他们一般具有超凡的魅力和鼓动能力，具有卓越的眼光和超凡的胆识，因而在把握社会动向、体现社会的利益需求和满足公众的各种需要上具有深刻的认识；在具有这种认识的基础上，他们能将自己的理念（或政治理想）和民众的现实需求结合起来并在政治实施上体现出来，并能取得显着的效果。这种人是很少的，是极少数的政治领袖。一般的政治领袖，从字面的意思上讲，主要是看他在国家领导集团或社会政治组织如政党中是否处于一个核心的地位，也就是一个社会中政治精英阶层最高层的领导人物，包括政治组织的最高层领导人，也包括国家机关中的最高层领导人。界定一般的政治领袖是从他所处的位置和扮演的角色来判断的，而不是从他的个人魅力来判断。政治领袖是一个中性概念。而政治寡头可以理解为个人势力强大而且能左右政治发展朝自身利益或自己所代表的集团利益的方向倾斜的那些人。其实，政治领袖中有相当部分的人是政治寡头；但政治寡头可能还包括那些不是处于政治精英最高层的那些“政治活动家”，他们所处的层次可能不是最高的，但可能是举足轻重的，而他们活动的特点是他们巨大的影响力，这种影响力通常以地方实力、（经济）集团势力或军事实力为后盾。而政客就是那些靠钻营和顺应政治变局而取得一己之私的政治活动者，当然政客也有大政客、一般政客和小政客之分，大政客也可以被称作为政治寡头。一般政客虽然在法定地位上可能没有政治家和政治领袖那样显赫和重要，也可能没有政治寡头那样的实力后盾，但他们所起的作用并不见小，甚至在有些时候某种情况下操纵显性的政治活动。对于这一点，张纯明先生在《中国政治二千年》中定义的中国的“无形政府”，即那些实际操纵或影响有形政府运作的政客，就很能说明问题。这一现象实际上存在于所有的政治社会，只是程度不同而已。普通领导，就是所谓的领导干部，是现代科层化政府机构各部门的领导人，当然一般指层级较低的政府部门的头目，否则就是政治领袖或政治寡头了。而官僚组织中最大多数的是普通公务员，即普通文官。他们一般的在政治运作中处于消极被动的地位。但在实际的政治执行中也对政策有一定的影响，特别是对制度的具体操作有直接影响，因为他们同样是政治主体。最后一类是普通公众，即进入政治领域的公民。他们在政治结构中处于被治理被统治的地位，在非民主社会中所起的作用大多是消极的，除非在他们组织起来反抗现存制度时，他们才在政治领袖的领导下积极行动；在民主社会，公众是一个能量巨大的公民集合体，他们从选举、监督到舆论对政治的运行都产生着统治集团不可忽视的作用；而且他们的作用从法理上讲是根本性的，在有时的影响也是决定性的。
  三，政治制度与政治人关系的一般分析

    政治制度与政治人的关系，从抽象的意义上讲，可以分如下几个方面来看：一，政治制度最初是由人创立的，服务于政治人的政治目的或其它目的。最多的情况是政治制度作为约束一个社会共同体内各成员的工具而产生，其目的往往是实现社会成员的组织化从而提高其活动的效率和效果；当然，制度中的相当部分，如习惯和继承下来的制度，对于当下的政治人来说，是既定性的，因而政治人在这种情况下不是制度的创立者而是运用者。当然，在运行制度的过程中，政治实践会提出制度中存在的问题并给予政治人最深刻的教育，从而迫使政治人适应政治现实的需要而对制度的某些方面直至全盘的制度体系进行革新，即所谓的“制度创新”。二，政治制度从其实质意义来讲就是约束政治人的活动范围、活动方向和活动方式的。除了隐性规则，一般的政治制度都是独立于政治人的客观存在物，政治人的活动必须依据相关制度的轨道进行，否则就会受到相应的惩处，而这种惩处多来自于公共权力机关中负责监督制度实施的组织机构；或者如果政治人不受制度的规约而自由行事，他就将得到现实的教训，因为他不能取得预期的效果，或者自身的利益受损。所以，一般地说，作为一个冷静的政治人，他们在政治行为时是理性的，所以会充分计量违反相关制度和遵守相关制度的成本与收益，并作出最为有利的选择，而大多数情况是政治人因为惧怕风险而选择遵守制度——这就是制度一经建立如果不是极不合理就会有相当的顽固性的原因。三，任何制度的实施都是由具体的政治人完成的，因而不可避免地受到政治人的影响。同一种制度，对不同的政治人来说意味着不同的含义，制度精神在实际的政治生活中的体现也会不同，制度的实现程度和实现方式也会不同。这不仅仅体现在不同层次不同类型的政治人在政治制度的实施上的不同倾向性，就是在同一类型的政治人里面，也由于每个人的不同，其主体能动性也会带给制度鲜明的个性痕迹。

    四，政治制度与政治人关系的进一步分析

    通过前面对广义的政治制度不同层面的分析和对不同类型政治人的解释，结合上文对二者关系的一般分析，可以进一步分析出政治制度与政治人二者之间的关系。这大致可分两个方面：一，不同层面的政治制度对同一类型政治人的影响和二者的相互关系；二，同一层面的政治制度对不同类型政治人的影响和二者的相互关系。也就是说将上述各方面进行交叉分析。

    就我理解，在广义的政治制度的各层面，根本政治制度对政治人的直接影响较小，但却是政治人活动获得合法性支持的根本依据和最后辩护场，如果一国的根本政治制度出现问题或发生重大变革，其对政治人的影响将是巨大的。从社会形式上看，对政治人影响最为直接的是政治体制，这也是关系到政治人活动方方面面的具体环节。而隐性规则在不同的社会里对政治人的影响强度和影响途径也各有不同：在一个如中国这样的熟人关系主导的社会里，隐性规则往往起到比显性规则（根本政治制度和政治体制）更为实际的效力；在一个显性规则得到普遍信奉和遵守的国度里，隐性规则在一定的限度内发挥其重要作用，当然这种影响是长远而顽固的，而且对于社会中各成员来说具有普遍性。在具体的政治生活中，对于同一政治人来说，三者是共同影响政治人的行为的，只不过是在何为先导的问题上会有不同。另一方面，不同类型的政治人，因为其离不同层面的政治制度距离不同，其政治角色涉及的政治制度也不同，如政治领袖特别是政治家通常与根本政治制度打交道，而且往往在这方面有所行动；而政治寡头和政客，以及一般的官僚成员，他们与具体的政治体制接触频繁，受政治体制的影响也更明显；普通民众，主导他们生活的是隐性规则，他们在介入政治生活时会受到这方面的影响比较多，而根本政治制度会在他们实际的眼光和行动中转变为他们具体的倾向性，政治体制离他们也比较遥远，与他们政治行为直接相关的是经过统治集团的各层输出的政治制度（主要是各种政策）的影响。在制度创新中，隐性规则的改变是相当困难的，这不仅是因为它自身的顽固性，还因为它涉及到一个政治共同体内的所有成员，改革的难度和阻力必然会很大，因而隐性规则的变迁往往是缓慢而渐进的，而且通常是在社会生产、生活方式发生根本变革后才发生。而根本政治制度因为牵涉到政治体系的全局，其变革也是比较缓慢的，除非社会危机已经到了非变革不可的地步，而且要有相当有眼光和胆识的政治领袖倡导才能实现。所以一个社会中最常变革的便是政治体制。政治体制是一个比较灵活的规则，其变革对政治人的影响虽是直接的，但却不是根本性的，所以一般的政治人都能接受；而且他们会尽力使这种变革向有益于自身的方向发展。在制度变革中，各种类型的政治人所起的作用会有不同。但一般来说，民众一旦被发动起来，其对制度变革提供的动力是最强大的；而政治领袖如果能顺应时代之需进行制度变革，他所起的作用将是立竿见影的；而官僚集团则是一个相对稳定而保守的主体，但制度变革最后还是依赖于他们观念的更新和实际的落实，所以二者之间的关系也是非常关键的。总而言之，政治人是制度变革的主体，社会的发展终究会导致政治人对相关制度进行变革——这才是政治制度和政治人之间关系最主要的部分。


  

主要参考书目： [1]《中国大百科全书（政治学）》，北京：中国大百科全书出版社1992年版。 [2]卢现祥：《西方新制度经济学》，北京：中国发展出版社1999年版。 [3]王浦劬：《政治学基础》，北京：北京大学出版社1995年版。 [4]吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，昆明：云南出版社2000年版。（见网上“素心学苑”。） [5]张纯明：《中国政治二千年》，台湾：商务印书馆1986年版。