略论因应人大代表与选民关系变化的制度途径

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略论因应人大代表与选民关系变化的制度途径



    “代表制的原则可简要地归结为：一小部分人管理政府，这部分人对选举他们的选民负责，他们的权力都来自选民。”维护代表与选民之间和谐而稳固的关系是推行代表制的基础，在这一关系中选民是主导方面。随着社会变革的加速，选民政治意识的增长、利益观念的分化、选民结构的复杂化和对政府管理要求的提高等等，都给人大代表与选民的关系带来了新的挑战，必须从制度上探讨相关的因应途经。
    一、人大代表与选民关系出现的新挑战

    1．选民结构的复杂化，对人大代表联结选民带来挑战。改革开放以来，我国社会经济的跳跃式发展引发了我国社会结构的分化重组。从横向层面说，社会分工日益深化，新兴产业不断涌现，选民的从业行业、工种不断被细分；这些行业的性质、特点、前景各异，给选民带来的利益预期也不同，处于不同行业的选民自然会有不同的利益需求和政策需求。开放前，选民结构只是简单的板块状，现在有不断被行业分割为线状和点状的趋势，当然给人大代表沟通联结选民带来困难。从纵向层面说，在社会经济变迁中，虽然我国人民的生活水平有了显着提高，但国民财富增长并不均衡，收入差距不是缩小而是越拉越大，财富的“马太效应”日益显现。改革前，我国城镇的基尼系数（反映收入差距）为0.16，农村的基尼系数为0.22，最近二十年，除个别年份，这一系数持续平缓上升，2000年已达到0.4的警戒线水平[2]。出现一方面我国20%左右的人口拥有6万多亿元储蓄存款中的80%，而另一方面我国农村的贫困发生率高达28.6%，城镇的贫困发生率也有8%。说明我国国民基于收入差距的分层逐渐形成，处于不同收入层次的选民自然也会有不同的利益需求和政策需求。而且，选民的行业分化和层次分化是交织一起加深选民结构的复杂化的，选民成分的复杂化使选民难以形成相对清晰一致的利益主张，不利于人大代表收集归纳选民的要求。

    2.选民的地方利益情节膨胀，使人大代表在整体利益与地方利益间的选择及不同区域利益间的选择中陷于两难。在社会变革中，由于政策性、区位性、资源性及历史性等原因，我国的区域发展极不平衡，出现较为明显的东、中、西部发展阶梯，同一区域的不同地方之间也存在类似的发展差异，而且有拉大之势。统计数字表明，2000年沪、京、深等高收入发达地区人均GDP超过1万美元（PPP值,购买力平价指数,下同）,高于世界上中等收入国家平均水平(8320美元),而云、陕、甘、宁人均GDP在2000美元左右,紧贴着世界低收入国家平均水平(1800美元),其中,贵州只有1247美元,而上海高达15516美元,上海为贵州的12倍,有人形容这种现象为“一个国家四个世界”[3]。在广东省,2000年,广州、深圳、中山、东莞等8个城市一般预算收入增加额占了全省的市县级增收额的85%,而另外却有10个县的收入出现负增长,26个县欠发工资[4]。处于不同发展层次的地区的选民最关心、最希望解决的问题存在较大差异。例如,东部发达地区资源短缺、人口稠密,西部落后地区则资源丰富、地广人稀,东西部在资源的开发利用和人口控制政策上会有不同的价值趋向。1998年长江水灾,中、东部广大地区损失惨重,指责西部有关省份乱砍滥伐森林资源；而西部居民则把尽快开发当地资源作为脱贫致富的主要途经,以资源优势换区位优势、技术优势无可厚非。尤其在财政金融政策方面,东部发达地区主要持效率优先观念,希望国家把有限的财力投向有发展基础的地区,以获取更好的经济效益；而中西部不发达地区更强调公平,希望国家加大财政转移支付的力度，以扶持中西部地区的发展，缩小区域间发展的差距。国家层面同样也面临均衡发展的难题,可是国家提取的财力资源主要来自东部地区,在这里作出效率与公平的政策选择,集中地折射出国家利益与东部地区利益、国家利益与中西部地区利益、东部地区利益与中西部地区利益间的三角关系。人大代表由选民直接或间接选举产生,人大代表听取、反映选民的意见,代表选民的利益是其根本职责。在社会变革中,不同发展区域的选民对同一政策问题会有利益分野。人大代表如果一味地坚持区域利益,大会的议事效率将大打折扣,国家利益也会受损；如果简单地服从国家利益,地方的特殊性表达不了,大会开不出特色,也会辜负选区选民的期望。目前,人大代表的这种两难境地还不明显,但随着社会变革的深入,将是不容回避的.

    3．选民的业界利益情节膨胀,以行业为基础的利益团体逐渐生成,提升了选民对人大代表影响和监督能力；同时,也对人大会议中的业界代表分配及议事的行业内容提出了新要求。改革前,在计划经济平均分配利益的制度安排下,选民的业界利益相对模糊,行业归属和认同意识不强,我国的利益团体始终未能发育.改革后,市场体制取代计划体制,利益均分的格局被迅速打破.尤其是近十年,行业差距、地区差距、城乡差距越拉越大.以行业差距为例,1995年我国16个大行业之间职工人均货币工资的基尼系数为0.101,1999年这一数字上升为0.121,五年间提高了20%[5]。其中,电讯行业与机械制造行业职工人均工资比达到了2.5/1以上。行业发展靠基础靠技术,也靠政策扶持；在产业政策的调整中,各行各业都希望得到更多的政策扶持,营造良好的政策环境,为此我国各大行业均成立了行业协会或公会,他们除了加强行业内部的自律外,更主要的是为提升行业的影响和地位,加强与公共机构的沟通,并适时进行游说,具备利益团体的主要特性。例如,1998年起,我国放宽了对房地产开发业的管制政策,终于迎来了2000年房地产景气指数的稳步攀升,这与房地产业协会努力密切相关。其它类似的情况,如《宪法》修正案中提升民营经济的地位、《婚姻法》的修改等均与民营企业协会、妇女联合会的极力主张分不开,近年来,各级人大收到的涉及行业发展的议案逐年增多,说明各行各业已开始有意识地介入到人大的议程中来。

    4.选民的城乡利益分野加大,农村选民增长了对人大代表中农村代表比例偏低及农情民意得不到充分表达的不满情绪。历史上,我国就是典型的二元结构社会的国家。建国后,由于特定的背景,我国选择了优先发展工业、优先发展城市的道路，城乡差别依旧。改革开放后，虽然农村面貌焕然一新，但与城镇发展相比还是不够，城乡差别有扩大的趋势。城乡差别主要体现在：户籍和身份、社会保障和医疗福利、收入、劳动条件等方面。以人均收入为例，1978年城乡差距为2.36/1,1999年扩大到3.26/1，如果加上各种福利，城乡差距高达5/1的程度[6]。1990-1999年，城镇居民人均可支配收入年均增幅为6.9%，而农村居民只有4.8%[7]。尤其是1997年来，农民收入增幅连年下滑，农民一方面增收困难，另一方面又负担沉重，“三农”问题日益严峻。农民迫切希望有更多的渠道表达农情民意，有更多的农民代表维护其合法权益。但我国选举法规定，县、省、全国三级人民代表大会每一农村代表所代表的人口数分别为城市代表所代表人口数的四、五、八倍[8]。根据最新的人口普查数字，农村人口不及城镇人口的2.5倍，因此，无论从绝对值还是相对值来说，农村代表的名额都明显低于城镇代表的名额。由于制度安排上，不足以充分有效地表达农民的意愿，农民集体上访的情况较为严重。二元结构的延展，使农村居民与城镇居民在政治、经济和重大社会问题上逐步有了不同的见解，农民对城镇居民的优遇也由羡慕而转向不满和抗争，尤其对国家不断加大对城镇的投入而对农村农业的投入却一直处于欠账状态表示不解。这种态势的发展必然对农村代表和城镇代表的议事心态产生不同的影响。

    5.选民的社会动员程度不断提高，选民的权利意识和发展欲望被迅猛激活，对人大代表和政府工作的质量提出了挑战。选民已不再满足人大代表只在人大会议上发挥表决功能，更要求代表们能善解民意、勇于表达民意直至为选民利益而抗争。有调查表明，选民逐渐把人大代表从“荣誉性”职位定位转化为“功能性”职位定位，认为人大代表不应只是“劳模型”、“好人型”，更应是“能人型”、“活动家型”[9]。这意味着，人大代表如果不具备相应的能力和勇气，将不再受到选民的拥戴。 二、因应挑战的制度途经分析

    1.在代表构成制度上，尝试地区代表制和行业代表制相结合，以地区代表制为主导的制度。即各级人大代表的名额先按该区域各组成部分的人口比例进行分配，各组成部分仅将所分配到的代表名额中的一部分按同样的方式分配给次级地方，选举出地区代表，另一部分名额则在该区域各行业中组织选举，产生行业代表。例如，全国人民代表大会根据广东省的人口数量分配给广东代表团120位全国人大代表名额，广东省再将其中的80位确定为地区代表，分配给深圳、广州、中山等次级地方选出；另外40位确定为行业代表，在全省各行业选举产生。这样，一个代表团内有地区代表和行业代表的明确分工，地区代表主要关注纵向各级区域的社会整体发展需要，行业代表侧重反映横向各业界发展的需要，职责分明，有利于各类代表收集民意、提升民意，人大会议的议程也会更有效率、更有质量。

    2.提高代表制的民主程度，将人大代表的直接选举提高到更高的层级。提高代表制的民主程度主要有两种方式：一是扩大代表的规模，降低每一代表所代表的选民数额，从而减少代表制的层级；一是扩大选民直接选举代表的范围，使选民尽可能地贴近政治过程，最大限度地满足选民直接参政议政的要求。两者相较，前者无论怎幺增加代表数额，总会有幅度的极限；这样做，既增加了民主的成本，又降低了民主的效率，在我国这样一个超大规模的社会里是不适宜的。后者在我国尚有推广提升的空间。我国目前人大代表的直接选举最高只到县区级，直接民主制的程度不能满足在社会变革中选民民主意识迅速增长的要求。但根据我国的国情，直接民主制也不可能一蹴而就。可以先在设区的市人大代表选举中实行直接选举制的改革。这类市的辖区幅员适中，人口相对集中，市民素质较高，通讯传媒条件先进，可以支持选民直接与候选人沟通以及选民对当选代表的监督。在取得经验的基础上，省级人大代表的选举可以尝试间接选举和直接选举相结合的制度，即一部分代表通过间接选举的方式选举产生，一部分通过直接选举的方式选举产生。这方面的改革不强求全国统一步伐，各地的条件不同，可以先在直辖市、发达地区的省份试行。

    3.设立人大代表的工作假日制度，支持代表全面深入地调查分析社情民意，提高代表履行职责的质量。随着社会变革的深入，社会问题日益复杂化，选民的观念、见解和利益要求也趋向多元，要准确把握民意并非易事。我国各级人大代表（除人大常委会委员）均为兼职，其中多数还是业务骨干，平时都有繁重的工作，没有多少空闲深入体察民意、系统思考社会问题，不利于代表保质保量地履行职责。建议根据不同情况，分别给予全国、省级、市县级人大代表20天、10天、5天左右的工作假日，以便人大代表认为必要时，可以集中一段时间联络选民、开展调研、编写提案。代表在工作假日展开调研时，所在单位和有关部门要给予尽可能的便利和协助；对没有工资收入的代表，国家要给以相应的补贴。目前，在人大会议召开时才着手思考问题的代表不在少数，有的代表由于准备不足，在会期讨论中只能“空对空”谈不出实际问题。设立人大代表工作假日制度，有利于改变这种代而不表的现象。

    4.调整人大代表中农村代表与城市代表的比例结构，适当增加农村代表的数额。现行关于农村代表与城市代表的分配比例是1979年选举法规定的，时隔20多年，农村发生了很大的变化，农民的整体素质有了一定的提高，继续这样执行已不适宜。加之近年来，我国的“三农”问题日益突出，农民增收缓慢、农业的基础削弱、农村社会出现诸多不稳定因素，深入了解和研究农村的实情，加大解决“三农”问题的力度，是我国长期而紧迫的任务。我国农村面广、人多、差异大，更需要在各级人大中有更多的农村代表将各地的农情民意带到各级决策层，使决策层能更全面地倾听到农民的真实呼声，制定切实可行的农村政策，加快缩短城乡差别的步伐。

    5.在全国和省级人大常委会中设立地区事务委员会，加大协调地方利益矛盾的力度。如前所述，改革后，我国地区间发展的不平衡性加大了，各地的地方利益观念提升了，地方保护主义色彩浓厚了，一些地方出台“土”政策来对抗国家、省的法规政策的现象已不鲜见。如果代表中也弥漫这样的观念，将妨碍参政议政的客观公正，既有损国家整体利益的实现，又无助于形成真正发挥地方优势的政策。设立地方事务委员会就是要加强对体现各地方特色的提案的审议及对各地优势的考查研究，对确有助于发挥地方优势，又不违背国家整体利益的提案和要求，要给予充分的支持，并推动类似法规政策的出台；加强对各地方性法规和政策的审查监督，对地方保护主义的政策法规要坚决予以撤销和封杀；加强对各地区代表团的沟通和联络，促进各地人大间及代表间的交流与合作。

注释： [１][美]科恩：《论民主》，商务印书馆，1981年，第80页。 [２]香伶、李实：《收入分配格局的新变化》，载《2001年：中国社会经济分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年1月，139-141页。 [３]参见胡鞍钢、邹平：《社会与发展－中国社会发展地区差距研究》，浙江人民出版社，2000年。 [４]仲大军：《二元结构对中国社会的影响》，载《2001年：中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年，第200页。 [５]同[２]，第142页。 [６]《从基尼系数看贫富差距》，载《中国国情国力》2001年第一期。 [７]《中国统计年鉴2000》，中国统计出版社，2001年1月，第29页。 [８]蒋碧昆：《宪法学》，中国政法大学出版社，1995年5月，第134页。 [９]广东省教育厅青年社科基金项目：“潮汕文化与粤东现代化”系列调查报告（即将出版）。