国外国有产权改革与私有化理论研究综述

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  【内容提要】本文对国外学者关于国有产权改革与私有化的理论进行了综述，已有文献将视角集中在私有化对社会效率的提高上，包括私有化发生的原因，为了私有化的实际发生所需克服的各种障碍，以及私有化取得良好绩效需要加强市场经济支持性制度与社会保障制度的建设等。

    【关键词】国有产权改革,私有化综述

    1. 引言

    私有化，是一种世界现象，现在被一百多个国家的政府作为一种公认合理的，甚至是核心的策略在运用，成为市场配置资源的最重要的全球化现象的影响因素之一。私有化就是国有企业的产权和控制权的转移。从更广泛的意义上说，可将私有化定义为政府经济活动范围的缩小：一是将国有资产出售给私人部门，包括原国有企业向社会公众发行股票，出售政府的不动产，这是狭义上的私有化；二是放松管制，即对一些原来由国家垄断的基础设施产业，放松政府的管制，引入竞争机制，有人将它称之为“自由化”；三是签约让出，即通过特许投标，签订合同等形式吸引私人企业提供公共服务等，有的学者将这政策称之为“管理私有化”。综上所述可以看出，国有资产转变为私有财产属于私有化；打破国有企业对基础设施产业的垄断，引入竞争机制，提高公共部门的效益，而这些改革措施即使在不涉及到资产转移的条件下进行，同样也属于私有化的范围。从这个意义上说，国外国有产权改革与私有化理论对我国的国有产权变革是有借鉴意义的。

    2. 私有产权改革与私有化的动因

    私有化对生产效率的作用，或者说对可以代表生产效率的一些可观察变量的作用，是大多数文献关注的焦点。Meg-ginson与Netter（2001）认为私有化能够在宏观层面上促进产品和服务市场的制度建设，私有化的一个重要动因是促进要素与产品市场以及股票市场的建设。福利经济学认为通过竞争市场可以提高效率，私有化通过加强竞争来促进效率，私有化的效果与市场之间是相互决定的，私有化能促进市场条件和制度的发展。私有化效果取决于已有私人部门的强度，取决于制度因素，例如对投资者的保护等。

    Sheshinski与Lbpez-Calva认为私有化的效果取决于市场失灵的程度。在政府减少市场失灵最弱的地方，例如竞争市场中的国有企业，私有化正面作用最大，“在竞争性结构中，向私有产权的转变应该有重要的效率收益”。实际上，在不断扩大的全球化背景下，竞争的效果可以强大到使国有企业在不改变为私有产权的条件下，被迫对使生产效率最大化的压力做出反应。在公共产品和自然垄断领域，私有化的合理性就弱多了，即使这样，Andrei，Shleifer（1998）认为在这些领域中，政府所有也不是合适的解决方法。

    Stiglitz（1994）虽然认为产权明晰不一定产生效率，“缺乏明晰的私有产权关系并不一定会产生问题……缺乏私有产权关系不是问题的症结所在，人们甚至可以清楚地看到实行私有化和政府直接控制企业可以同样有效地完成其目标”，他指出科斯定理的关键失误在于科斯忽略了信息成本，而信息成本是普遍存在的，由此，他说产权界定只是一个途径，“社会主义条件下的中央集权控制也是一个途径”，“实际上产权归属问题对经济来说并不像产权所有者那样重要”，“私有产权关系不明确或产权缺乏约束都会经常导致对产权关系的扭曲”。但是，产权结构影响政府干涉企业的难度，无论是国有企业还是私有企业的运作，政府都可干预，可是政府干预私有企业的生产和决策时的成本相对来说要大的多，因此，私有产权比国有产权效率更高（Stiglitz与Sappington，1987）。

    Henry Hansmann与Reinier Kraakman（2000）认为契约能力影响国有与私有产权的效率，政府产权在定义企业目标时会产生问题，除了利润与股东财富最大化目标外，政府还有许多别的目标，而且每届政府的目标还会发生变化。即使政府希望社会福利最大化，在指导政策时也难以衡量与使用。而且，即使政府与公民都承认企业目标是利润最大化，签订一个足以使经理人员的动机与目标一致的完全的合同也是困难的，这是在产权与代理成本理论基础上产生的问题。

    Gerard Roland（2000），Roman Frydman（1996）认为公共企业缺乏效率的一个主要原因在于允许低效益的企业依赖政府资助，导致预算软约束。政府不可能让大型国有企业面临破产，因此由资本市场和财务困难产生的对国有企业的威胁的约束比对私有企业的要小的多，预算软约束是国有企业低效率的一个主要根源。

    3. 国有产权改革与私有化发生的现实性

    Roland（2001）认为改革面临两种类型的政治约束。一种是可能性约束，叫作事前政治约束，这种约束可能遏制政策的制定并且使改革不被接受。另一种政治约束叫做事后约束，在改革实施且成果已可观察后，对改革的强烈反对以及政策逆转与此有关。如果没有不确定性和逆转成本的存在，事前和事后约束实际上是相同的。

    在存在不确定性的情况下，即使某些改革实施后能使多数人得益，在制定前也会被很多人反对。因此，对改革路径中的不确定性的解决能够改变多数人对改革的态度，使其支持或反对改革。逆转成本增加改革实施的难度，因为人们认为改革制定后再阻止的代价是相当大的。

    不确定性和逆转成本经常同时作用，尤其是当改革结局存在总体不确定性时。总体的不确定性意味着改革项目的经济效果也有不确定性，当总体不确定性很重要时，高额的逆转成本使得人们更愿意接受那种显示可以带来巨大收入并且难以逆转的改革。

    Roland（2001）认为解除政治约束从而使得改革能够得以实施，需要做到以下几点：一是补偿改革受损者，二是进行部分改革以减少反对，三是建立可信的补偿承诺，四是等待现状的恶化以使得改革更具吸引力。Zsuzsanna Fluck，KoseJohn，S.Abraham Ravid（1999）研究了政治约束下的转型市场经济中私有化机制的设计问题，解释了实践中私有化机制以及经常使用的私下协商这种次优的私有化机制的多样性。不同国家私有化机制的选择是建立在政治约束的基础上的，有时为了满足政治上的可行性甚至以牺牲经济原则为代价。他们在模型中指出，如果私有化代理者能够自觉将目标定为合理地提高企业价值，那么在提高公共收入方面，私有化的拍卖方式与私下协商方式都能取得成功，然而，如果政治约束扭曲了代理者的动机，那么一种机制就优于另一种机制。

    4. 国有产权改革与私有化绩效的影响因素

    4.1 市场经济支持性制度

    迅速私有化将原来计划体制完全破坏而重新建立全新的市场经济，但迅速私有化并没有自动使得企业治理结构改善和原国有资产的有效重组。人们开始强调市场经济支持性制度的重要性以及制度变革的长期性，认为分权、激励、竞争、良好的司法和会计制度等比私有化更重要，并分析了不确定性、利益集团、政府、改革秩序与步骤对制度变迁的影响。Roland 认为私有化需要有良好的司法制度、信息披露和会计、税收制度以维护公平和开放的市场体系。

    AaronTornell（1999）认为仅仅将国有企业产权简单地转变为私人所有并不能自动取得更高的效率，必须使私有化过程私有化，也就是创造出市场运行的支持性体系，使改革能够自我维护。为了使私有化能真正促进效率的提高必须实施三种改革：首先，在企业内部建立统一的控制权；其次，使得私有化企业预算约束硬化；第三，建立一种没有腐败的司法体系和透明的破产程序。只有当这三个条件都满足了，才能保证私有化能够促进效率的提高。否则，就只能是私人犯罪组织（例如有攫取财政转移能力的私人集团）取代政府官僚机构，这些私人组织可能比他们取代的官僚机构更贪婪，他们降低了经济运行的总体效率并且进一步阻碍了竞争性私人部门的成长。

    Sachs，Woo与Yang（2001）认为在缺乏资本主义基本制度的条件下模仿工业化只能产生短期的增长绩效，当模仿的潜力耗尽，或劳动分工的网络变得日趋复杂时，这种方式的长期代价将超过它的短期利益。因为，这种体制没有制度的自我创新能力以及相关的制度基础设施。因此，对于转型国家而言，曾经使资本主义获得成功的那些基本制度，如产权制度、法律制度、宪政秩序等方面的转型是更为基本的。

    4.2　社会福利保障制度

    Dewatripont与Roland（1995）认为，考虑到改革的调整成本，以及工人无法迅速转移到私有部门，改革有一个最优速度问题，应在新企业出现并达到一定规模，社会福利保障制度初步建立起来以后再关闭或重组国有企业。当改革必须补偿改革受损者时，渐进式改革是最优的，因为它能够分开改革各个阶段的受损者并使得政府支出最小。

    Chong-En Bai，David D Li，Zhigang Tao，与Yijiang Wang（2000）认为在转型中必须建立社会保障网络而达到社会稳定，否则由大量失业引起的社会不稳定将产生对商业不利的环境，因此降低整个经济的效率。然而，改革初始，缺乏专门提供社会保障网络的独立机构。转型前国有企业作为社会福利的主要提供者，迅速建立一种独立于国有企业的社会保障网络的独立机构是非常困难的，所以转型中政府选择降低国有企业改革速度并保持一定数量的国有企业来保持社会稳定。他们用一个模型说明了这个理论，有三组结果。首先，如果现有的社会稳定水平很低，在转型经济中改革政府将保持一定的比例的国有企业，推迟国有企业的全盘私有化。通过推迟私有化，具有多重目标的国有企业继续面对低利润激励，几乎没有动机将不可观察的努力从社会福利提供者转移到生产上来。与此同时，以利润作为唯一目标的私人企业几乎没有动力在维护社会稳定上花费资源。其次，作为具有多重目标的结果，特别是当一个国有企业的利润率比私有企业低时，改革中国有企业的财务业绩必然不佳，这不仅因为国有企业需要在维护社会稳定上花费资源而且因为政府部门只给予他们低利润的动机。第三，当现有社会稳定水平提高时或国有企业的全要素生产率与私企相关度低时，政府应减少国有企业的比例，加速私有化过程。

    社会保障为经济代理者提供保障但同时使他们失去了工作激励，这与工人与雇主之间的委托——代理关系有关。因为社会稳定是个公共品，整个经济效率受到影响，这个问题对国有企业改革是个战略性问题，这个因素降低了国有企业改革的速度。为了解释国有企业改革的低速度，Li（2001）指出，由于大型投资者或公司治理制度的缺失，为了抑制过多的内部控制者的代理成本，政府需要继续掌握国有企业的控制权。