俄罗斯“叫停”部分高校分校的动因分析

JZ00000

【摘要】虽然俄罗斯政府将教育定义为“商品”，使教育产业市场化发展的空间越来越大，但俄罗斯政府决策层却认为国立和私立大学的一些分校的办学条件差，教育质量得不到保证，会影响俄罗斯未来社会的发展。俄罗斯教育产业市场的相关经济数据表明，转型后的俄罗斯是一个充满矛盾的集合体，俄罗斯教育产业的快速市场化就孕育发展在这个充满矛盾的集合体中，“叫停”部分高校分校是种必然。
【关键词】俄罗斯；教育市场化；质量问题；动因分析
   目前，在俄罗斯，约有10％的大学因办学条件差等原因而达不到教育质量要求的标准被亮“红牌”。分校大都存在教室拥挤、设施不完备，授课教师资源不足且同时在多所学校兼职而使教学质量大打折扣的问题。俄联邦教育和科学监督局计划关闭一批国立和私立大学的分校，将有近百所分校被关闭。同时，自2004年9月起，俄罗斯开始禁止高校开办分校，并对现有的各高校分校展开教育质量大检查，不合格的专业、分校在关闭后，学生将被安排到其它大学继续学业。俄罗斯教育界长期以来把教育看成是一种社会公益事业。认为，如果以纯市场化的态度来对待教育会有害无益，这将使教育与受教育变成一种纯买卖关系，社会公益事业的教育，将脱离民族特有文化发展的基础，这是俄教育界的普遍看法。因教育质量问题而“叫停”部分高校分校为转型后走上市场的俄罗斯教育行业敲响了警钟，也为我们中国高等教育的发展树起了一面镜子。问题的出现不是偶然的，这里有社会因素的作用，也有经济因素的作用。
一、 教育经费短缺促使有偿教育发展
苏联解体后，转型期的俄罗斯教育机构类型主要有三种形式：（1）国立的，由国家财政拨款提供教育经费为主；（2）地方的，地区财政预算办学为主；（3）非国立（即私立的），自己解决经费为主，政府资助为辅，其中学生学费占很大比重。[1]教育经费的来源主要有：
（一）国家财政预算拨款
   为了保证全程的义务教育，实现教育的非垄断化，转型后的俄罗斯在义务教育阶段一直采用教育券（образовательный сект），即实行教育机构按人头拨款制度。联邦政府将教育拨款以教育券或教育支票(образовательный чек)的形式一次性直接拨给学生以完成全过程的义务教育。每一个俄罗斯公民都可获得教育支票或教育券。这种教育券或教育支票共有两张，一张用于学前(包括托儿所)教育，一张用于义务教育(从一年到十一年)。教育券或教育支票本身是没有面额的，其具体数额由政府根据当年的经济发展状况确定。通常都是将支票下发给接受学前阶段教育儿童家庭所在地的教育管理机构，由当地教育管理机构将其兑换成一定的教育经费。学校教育阶段的教育券或教育支票可以随学生下发给任何一所接收该公民的学校，不受地点、学校所有制形式(国立、私立、社会办学)和学校类型的限制。教育券或教育支票在国家统一监督下，由地方教育管理部门发放，政府根据学校所得教育券或教育支票数量拨付当年的教育预算经费。也就是说，学校经费的多少直接取决于教育券或教育支票的数量，也就是直接取决于学校的声誉和办学的质量。
（二）教育基金
   教育基金是俄罗斯政府教育预算经费外的一种补充形式。基金组织机构是由政府部门牵头组成的一种专项教育资金募集、发放管理机构。目前俄罗斯主要有“俄罗斯培养干部民族基金”、“俄罗斯教育部教育支持与发展基金”、“俄罗斯教师支持基金”等基金形式，目的是吸引额外资金，以保证俄罗斯培养具有国际竞争力人才的需要。但由于受俄罗斯整体经济形势发展的制约，教育基金对教育的支持力度还是有限的。
（三）世界银行贷款
   获得世界银行贷款是俄罗斯教育筹资的基本途径之一，这些资金多被用于发展俄罗斯不同层次的教育体系。俄罗斯曾经有过一段时间把利用世界银行贷款来发展教育看成是“天上掉下来的馅饼”。但“天上掉下来的馅饼”岂有白食之理。申请获得世界银行贷款要有一整套设计合理的严格审批程序。近年来俄罗斯向世界银行申报的贷款设计多为急功近利型的论证方案，被审查通过的寥寥无几。当然也有成功的范例。
在俄罗斯目前条件下，教育筹资的另一途径是获得联邦储蓄银行的贷款。但事实上，这还仅仅停留在探索阶段上，因为俄罗斯储蓄银行的贷款偿还期限很短,且贷款税率比世界银行还高，真正运作起来困难重重，俄罗斯的各教育部门也只好望而却步。
（四）企业资助与投资
   企业对教育的资助是教育经费的又一补充来源之一。俄罗斯最大的尤科斯石油股份公司每年拨出高达5千万美元的巨资用于社会各种公益项目。据统计，尤科斯公司及总裁霍氏（М.Ходорковский） 个人对社会公益事业的资助占俄罗斯所有社会商业计划的20%。霍氏是俄罗斯商人中几乎唯一对俄罗斯教育给予实际资助的人。投入3亿卢布在全俄各地开设了37家中小学教师计算机因特网培训中心；每年赞助俄罗斯国立人文大学1．5亿卢布；支付9千万卢布用于“新文明青年组织”建设。同时还有9千万卢布用于支持教育机构的基建及大中小学校舍的维修。霍氏的被捕引起各界的担忧。根据协议，2003年底尤科斯公司支持的俄联邦教育因特网在契尔克斯克、萨列哈尔德、马格尼托戈尔斯克开设3个新的网络教育中心。到2005年全俄将有50个网络教育中心，将有5千万俄罗斯教师在这里接受培训。[2]
  （五）有偿收费
   靠收费解决国家预算经费的不足，是俄罗斯高等教育机构不得已而为的一种策略。俄罗斯的教育收费最早出现在高等教育领域，刚开始是由高校内建立各种培训中心及开设热门专业，如法律、经济，管理等，开设短期技能培训班，干部进修班，其初衷是想以短而快的形式解决暂时经费困难。但事与愿违，这些暂时性的筹措教育经费的短期行为措施目前已经演变成一种不可或缺的招收自费大学生的收费制度，已成为俄罗斯大学稳定的经费来源。
俄罗斯大学实行学分制。视专业不同，本科学制4-5 年，硕士生2-3 年，博士3年。不同层次的高等院校的收费标准各不相同。如，俄罗斯人民友谊大学平均每人每年的学费为2 千美元（约1.5万元人民币），莫斯科国立罗蒙诺索夫大学平均每人每年的学费为4 千美元（约3万多元人民币）。除第一年增加必要的手续费用外，还要加上食宿费、医疗保险等追加费用。
（六）留学生收费
   为解决教育财政困难，也为吸引国外优秀人才，2003年8月12日俄联邦政府通过了《关于修改学位授予条例》的第490号令。将2002年1月30日发布的政府74号《学位授予条例》中的第40条中的“俄罗斯公民”改为“自然人”，将外国公民列入“自然人”的范畴。俄罗斯经鉴定后承认所有国家颁发的文凭，向所有国家的公民打开了留学的大门。无论是应届或历届高中、职高、中专毕业学生、还是待业青年、在职职工，凡持有所在国颁发的，经俄罗斯有关部门认定的高中、职业高中、中专、成人教育、自学考试毕业证书且身体健康，年龄16－35岁者，特别是独联体国家的学生，均可免试赴俄罗斯国立大学攻读学士、硕士和博士学位。外国留学生增加预科一年学习俄语。2003年1月14日俄联邦教育部的50号部长令进一步明确了相关条款，[3]可以说，这是俄罗斯教育部为解决教育经费问题，在无奈的教育产业日趋市场化的条件下，为走出困境的不得已而为之的一个举措。
二、 俄罗斯教育产业快速“市场化”种祸根
   俄罗斯教育界长期以来把教育看成是一种社会公益事业。认为如果以纯市场化的态度来对待教育会有害无益，这将使教育与受教育变成一种纯买卖关系，而不是社会公益事业，也将脱离民族特有文化发展的基础。[4]  所以，自苏联解体，随着俄罗斯大规模的私有化围绕教育领域的“教育商品”问题，社会各界的口诛笔伐就一直没停止过。
（一）、对教育商品化的鞭挞
   俄罗斯宪法承认并保障国家有私立及其它所有制形式存在，使得俄罗斯国立高等教育机构也开始在各个系开设收费的专业并在地方开办商业性的分校。事实上，教育已经成为了商品。收费教育形式已相当普及，是因为它已成为那些渴望获得高等教育的年轻人的“救星”，因为这是可以不必经过预算内招生的竞争考试的。俄联邦国家杜马教育科技委员会副主席奥列格·尼古拉耶维齐是反对改变教师与学生关系的，更反对师生成为“售货员和消费者之间的关系”。[5]  普京总统对此也产生怀疑，担心教育质量会受到影响。[6]  
   教育一旦成为了商品，质量就倍受质疑。俄罗斯法律与经济学家职业团体对此十分愤怒，对社会疾呼教育质量问题，而许多已经走出“象牙塔”的年轻专家所受教育的质量已经受到批评。更有甚者，国外一些国家亦因此宣布停止承认某些俄罗斯文凭。印度甚至宣布只审核承认俄罗斯高校中的8所医学院的文凭。[7]
（二）、俄罗斯教育产业的市场化过于迅速
    在苏联解体后的十几年里，俄罗斯的高等院校发展迅速。截至2004年7月，全俄共有各种高等院校3200所，要知道在苏联时期也才只有680所。俄罗斯联邦政府总理米哈伊尔·叶菲莫维奇·弗拉德科夫最近就指出，近年来开设大学及分校太多了，并非这些学校都能保证有高质量的教学。[8]根据对俄联邦教育和科学部公布的数据进行的统计，1995年全俄有自费生28.11万人，1998年上升到80.94万人，2000年全俄自掏腰包付费念大学的学生人数已经有162.10万人，而2003年全俄需自费读大学的学生已经占全俄大学生总数的54%。[9]  
    目前，虽然在俄罗斯大学到处都在进行着招生争夺战，但大学和学院的校长们却根本无暇顾此。他们担心的是学校的经营许是否会被吊销的问题。已有传闻说，继对银行的清查之后出现了一个大学“质量黑名单”，并且第一批“15个被拿下”的名单已经确定。俄罗斯联邦教育和科学部长安德烈·亚历山德罗维奇·富尔先科强调，学校有义务自负盈亏。当然，宪法中规定的每一万居民有170个公费名额仍然会予以保留，但不会再多增加一个人。其他的要靠自筹经费。可将收入用于对教师和学生的物质帮助、购买设备和图书、用于员工的休假和医疗等。[10] 市场化的程度越高，教育的质量越难保证，这是困扰俄罗斯政府的一大难题。
三、部分高校分校急功近利、政府痛下决心“叫停”
伴随着转型后俄罗斯教育10余年的发展，俄国立和非国立的高校为抢占教育市场，纷纷成立分校，产业市场的格局已基本形成。但由于只注重招生收费，不重视教育设施的建设和师资队伍的培养，使得高校分校的教育质量问题严重，并已经到了危及全俄未来社会的发展而政府终于“叫停”的地步。
（一）教育市场化进程中数字说明的问题
    在俄罗斯完成的一项社会调查问卷显示，44%的家庭愿意交费使子女接受高等教育。而俄罗斯的许多低收入家庭只能将收入的3.3－7.5%用于子女教育。美国家庭在这方面的教育支出是22%。这说明俄罗斯人对教育服务的支付能力尚且不足。与有限的支付能力相联系的还有择校的边际费用支出，一些家长为使孩子能上一所好学校还要额外支付数额不菲的“好处费”。这说明，尽管教育市场价格高，但消费者数量多，支付能力却较弱。
在有偿教育条件下，俄罗斯的教育质量令人堪忧。整体来看，有偿教育的水平、技术保障、办学条件、教学内容与方法参差不齐。莫斯科国立社会大学校长瓦西里·茹可夫认为，只有在国家承担起经费的责任与义务的条件下，各学校才有可能全力以赴地提高教学质量，而不只是为了生存。[11]
（二）教育市场化中的供需矛盾
     以上分析表明，全俄共有44%的家庭肯花大钱供孩子读大学（莫斯科市占50%以上）。但并非肯花钱就能进入好大学，这为一些较有名气的大学创办分校奠定了基础。一直以来，俄罗斯的国立大学预算内计划招生名额都多于自费名额。而私立大学却存在计划招生名额与实际招生名额的反差。如，1995年全俄私立高校计划招生13.55万人，而实际招收5.24万人；1998年全俄私立高校计划招生25.07万人，而实际招生17.71万人；2000年全俄私立高校计划招生47.06万人，而实际招生35.72万人。因为目前在俄罗斯人的意识中，俄罗斯国立教育要比私立的商业性教育有威望得多。这种供需矛盾是无法用增加国立大学预算外招自费生名额的方法来解决的。
（三）教育市场的不规范性与“教育寻租”
教育市场不规范主要表现在违反许可证制度及教育活动中的行贿受贿等方面。俄罗斯教育部曾在70个联邦主体中，对大约700所高校及其分校进行过检查。结果表明，有100多所高校在违反许可证制度的情况下经营。
   俄罗斯教育部最初规定国立大学招收的自费生数量不得超过预算内学生名额的25%。但是，如果至上而下的限制国立高校的自费招生的规定，会抑制社会需求。私立学校因有办学的自主权，开设了许多管理部、法学部、会计部等。这样本应进入联邦大学腰包的钱流失了。为了重新给国立大学吸纳资金，教育部决定取消原定的25%自主收费招生限额。现在“原则上俄罗斯的高等院校可以招收70%的自费生”。[12]但是，如果这样高校只能获得余下的30%预算内招生的拨款。在这种情况下，办分校不失为一步好棋。这导致在高校招生过程中，行贿受贿现象的出现，（主要体现在决策人决定将某人招收为公费生或自费生、录取到某学校等环节上收取贿赂。）“教育寻租”之风盛行，引发了一系列的社会问题。
（四）叫停部分高校分校才能使教育市场步入良性竞争轨道
   “黑名单”的传闻搞得俄罗斯的大学人心惶惶。俄联邦教育和科学部长安德烈·亚历山德罗维奇·富尔先科这样安慰校长们说：“没有什么黑名单，只是检查教学质量。检查程序无论对国立大学，还是对私立大学都一视同仁。我们不允许大学的分校只有一两个房间，而里面却有几百名学生在学习着的现象存在。教师只应与所工作的大学有直接的关系，如果他同时在几所大学兼职，这是不正常的。我们应重视教育质量，要让用人单位相信学生文凭的知识含量，而大学生理应更坚信学校能够给予他们应有的知识”。[13]
有一点可以肯定，随着教育产业市场的形成与发展，俄私立教育机构和国立大学已从数量的竞争转向了质量的思考。“叫停”部分高校分校，必将使这些机构更加重视现代化技术投入、课程开发、教材建设，更多采用个性化的教学方法与管理方法，关注每个学生的发展。办学体制灵活，更适应市场需求，教师的待遇也会得到普遍提高。与此同时，国立教育机构也会更加重视竞争地位，利用与开发原有资源，不断更新教育理念，完善教育内容、教学方法与管理机制。无论怎样，“叫停”部分高校分校，俄教育市场正在努力步入良性竞争轨道。
    结语
   许多国家的商业化教育都是精英式的、高质量的、有限制的。“叫停”部分高校分校，说明俄罗斯也有力争向这一方向发展的意图，这是值得关注的一个问题。从计划到市场，转轨后的俄罗斯教育产业历经十余年的论战、实践，逐步走上市场化。中国的教育产业市场起步晚，考虑到教育体制及国情的因素，虽可以走市场之路，但并不适合完全的市场化。令人深思的是，中国教育受到的困扰来自的层面繁杂，远超俄罗斯，更需要教育立法与监督体系的保障。但俄罗斯的教育立法与监督体系的建立健全机制却远远走在了中国的前面。转型后的俄罗斯因国立和私立大学的一些分校的办学条件差，教育质量得不到保证的问题会影响全俄未来的发展而“叫停”部分高校分校的做法，值得我们思考。
参考文献：
[1]李芳．《俄罗斯的国立大学、企业与国家新三位一体的矛盾分析》［Ｊ］．比较教育研究，2004．（３）：21－26．
[2]Дмитрий Мисюров．《Инвестиции в интеллект выгодны》［Ｊ］．Платное образование  2003．（4）：6－7．
[3]ПРИКАЗ Зарегистрирован в Минюсте 14.01.2003. Москва .№ 50
［EB/OL］．http://www.edu.ru/db-mo/mo/Data/d_03/50.html，2005-03-02．
[4]李芳．俄罗斯：面对入世教育界忧患重重［Ｎ］．中国教育报，2004-3-5(6)．
[5]Адиля Манюрова．《Продаётся социально-ответственная услуга》［Ｊ］．Платное образование，2003．（4）：6－11．
[6]Владимир Путин．Платное образование в России плохое［Ｎ］．Газета.Ru，2002-7-12．（14）．
[7]Юрий Акимов．《По законам цивилизованного рынка》［Ｊ］．Платное образование，2003．（4）：6．
[8] Игорь Сергеевич．Что с вуза упало［Ｎ］．Московский комсомолец，2004-7-13（15）．
[9] 李芳．《俄罗斯的国立大学、企业与国家新三位一体的矛盾分析》［Ｊ］．比较教育研究2004．（３）：21－26．
[10]Игорь Сергеевич．Что с вуза упало［Ｎ］．Московский комсомолец，2004-7-13（15）．
[11]Т.Лютра．《Платное образование и перспектива》［Ｊ］．Экономические исследования и образование，2003．（11）：11．
[12]Юрий Акимов．《По законам цивилизованного рынка》［Ｊ］．Платное образование，2003．（4）：6．
[13] Игорь Сергеевич．Что с вуза упало［Ｎ］．Московский комсомолец，2004-7-13（15）．
Russia" call stop" part of high schools cent the school  
moves because of the analysis
                     
Abstract : Although the Russian government will educate definition as the " merchandise", make industry market that educate the space turned the development more and more big, the Russian government decision layer thinks that national out of accordance with the education level of the some cent school of the private university and match the actuality.The related and economic data of the education in Russia industry market expresses, Russia transforming behind is an alive with gathering self-contradictly, Russia educates the market of the industry turn and then conceive to develop in this alive withly self-contradictly gather," call stop" part of high schools cent school is to grows by all means.
Key  words : Russia ; educating the market; quantity problem; problem analysis