制度创新与民主政治建设及其社会稳定

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制度创新与民主政治建设及其社会稳定



    主政治与社会稳定──与专制体制的比较分析
    我国政治体制改革的基本目标取向是发扬社会主义民主，这一目标反映了现代社会政治现代化的共同要求。而民主从其本质上看是一种提供法定机会可定期更换施政官员的政治制度，它还能够提供一种社会机制从而使尽可能多的人通过对担任政治职位者的选择来影响重大决策。民主政治可以及时、充分表达民意，可以让公民通过选举程序来更改执政者，以使政府政策有利于大多数民众的需要。民主政治还通过宪法规定允许结社、集会、游行等合法手段来宣泄不满，使社会中产生的不稳定因素得到缓慢的释放。所以民主和稳定之间有着天然的联系，特别是在防止剧烈的政治、社会动荡方面民主有其独到的优势。

    如果我们把政治体制作为一个相对独立的系统，把除政治体制外的经济、社会当作它的环境，那么在政治系统及其环境之间就有一个信息交流的过程。第一步是政治系统从外部输入信息，这些信息包括社会成员的各种要求、意见；第二步是政治系统按照法律预先设定的程序对这些信息进行加工、处理；第三步是政治系统向外界输出政策、公共产品和公共服务，满足社会的需求。这里第一步和第二步是决定性环节，而政治系统的制度构造又会对这两个环节的顺利运行产生影响。下面就专制体制和民主体制来作具体说明。

    在专制体制下，整个国家的权力结构呈金字塔形，有一个人处于金字塔的顶端，他通过绝对效忠自己的官僚等级来实现对国家的管理。他获取信息的途径也是通过他控制下的官吏，他获取信息的方式则是通过等级体制一级级由下而上传递。这种传递存在两大缺点：一是时效性差。通过等级体制一级级由下而上传递往往要耗费很长的时间，等到最高决策者掌握有关情况后，实际情形已发生了很大的变化，他依照过时信息做出的决策常常是滞后的和静态的，即“计划赶不上变化”；二是信息的准确性差，或者残缺或者出现偏差。因为下级在传递信息时总要挑选那些合乎上级胃口的和对自己有利的东西，上级不喜欢和对自己不利的东西则把它过滤掉或进行修正，即“报喜不报忧”。

    专制体制的信息处理能力也十分有限。在这种体制下决策者局限于以皇帝为核心的极少数人，而且事无巨细都得由他们拍板，这就对最高决策层的理性水平提出了很高的要求，而决策者受他自身的性质和环境的决定不可能具备完全理性，而只具备有限理性，因为环境是复杂的、不确定的，因为人在神经生理、语言等方面限制了他对信息的把握。当信息有限、技术有限、能力有限时，科学、慎重的决策往往被决策者的主观意志所取代。决策偏差导致政策失误，引起低效和社会混乱，当这些长期得不到改善时就会带来社会成员的不满，发生政权的合法性危机。

    而在民主体制下，民众利益表述的渠道则是多元的，人们可以支持施政纲领和自己要求接近的政党，可以给自己信任的候选人投票，可以组织利益集团来影响决策，可以通过中立的新闻媒体来呼吁，可以通过合法的非暴力的游行示威来表示抗议，等等。表面看起来民主制度有些乱，有点无序，今日游行，明日示威，有时还会大打出手，可恰恰是这种不平静体现了民主政治的弹性和活力。真正的稳定不是静止、僵化的稳定，而是动态的稳定。

    民主体制的核心是高质量的选举活动，几年一次的选举是市场经济的原理在政治领域的生动体现。人们不能没有政府，从这个角度看，人们别无选择；但有了选举，有了候选人之间的竞争，即有了不同的治国思路的竞争，人们又可以选择，他手中的选票就相当于市场上的钞票，不同的政策主张是不同的商品，合意者人们投票，不合意者就投反对票。多元化的利益表达方式，大大降低了信息传递的时间，大大提高了信息的准确性和全面性；政治竞争机制又迫使想执政的党派、议员、行政长官候选人去了解民意，以便使自己的纲领符合大多数人的需求。所以，民主体制在利益表达、信息输入方面有利于政治、社会稳定。

    在信息加工方面，现代民主政治的结构也大大降低了决策失误的概率。因为民主体制大多遵循分权与制衡的原则，决策是多中心的，各中心相互节制，允许有不同观点。同样从表面看，这种决策方式太费时间，效率太低，但决策过程的重点本来就不是效率问题，而是民主问题，就是要有不同意见的交锋和斗争，因为这样决策或通过的法律才能体现方方面面的要求，一旦通过才能获得各方面的支持。

    由此可以看出，民主有助于稳定的实现，政治体制改革每推进一步，民主每扩大一分，稳定的力量也就多了一分。可以说，民主政治为政治稳定和社会稳定提供制度保证，它可以改善政策质量，为经济、社会发展创造条件，而政治和社会稳定又有利于经济社会发展，促进民主政治的不断完善。作为进一步改革的先导，以民主政治为目标的政治体制改革的推进必将能够把民主政治的稳定功能尽快发挥出来。

    二、实施制度创新，推进民主政治建设，促进社会稳定

    由于我国现行政治体制改革相对滞后，民主政治建设中的弊端主要是缺乏健全的权力制约和民主监督机制。因此，充分发挥民主政治在稳定社会中的功能，就必须进行制度创新。制度创新从总体上讲，应是加强民主政治建设和逐步实现依法治国，建立法治国家。制度创新应在邓小平理论的指导下，坚持民主与法制相统一的原则。按照民主与法治相统一的原则改革现行政治体制，是体制创新的基本思路。制度创新的重点是完善权力制约和监督机制。具体做法是实行分权制衡，强化从中央到地方的纵向监督体系，加强立法、司法和舆论监督。

    第一，分权制衡。

    说到分权制衡，就会联想到“三权分立”。我们可以把“三权分立”分为三种：一是大三权分立，即立法、执法（行政）与司法三机关的分权与制衡，资本主义国家就是这样；二是小三权分立，即近年来人们讲得较多的决策、执行与监督的分权与制衡；第三种是中三权分立，即在立法机关产生的各机关（行政机关、审判机关、检察机关）之间进行分权与制衡。其中，小三权分立中，决策、执行、监督只是同一过程的不同环节，算不上权力主体，故谈不上分权与制衡。而第一种方式亦非最佳，只有其中三权分立符合中国宪法规定也较具有可操作性，因为它是在坚持“议行合一”原则下对分权制衡原则的运用，其优点是：首先它能保证立法机关的总体控制和监督；其次它能够保持司法独立，从而制衡权力过大的行政机关。

    提出“议行合一”原则下的“三权分立”概念说明，即使是那些长期以来被全盘否定的资本主义国家的某些治理原则和方式也是可以为我所用的。就是所谓的大三权分立在资本主义国家也不尽相同，各国都根据自己的实际需要进行了改造，在美国表现为行政、立法、司法三权交叉、重叠、渗透；在英国并没有严格的三权分立，虽然立法机关和行政机关在机构上是分开的，但人员和职权却基本上是合而为一的，政党、议会、内阁“三位一体”；在法国，在三权分立之上还有个总统，属于总统控制、协调下的“三权分立”。因此，对他国政治体制的原则和方法我们首先应坚持分析的态度，在某些形式和方法上看看能否借鉴、为我所用。“我们应当吸收和利用世界各国包括发达资本主义国家所创造的一切先进文明成果来发展社会主义，封闭只能导致落后”。这里的“一切”应该包括政治体制，这里的“社会主义”包括社会主义民主和社会主义国家的政治体制。
第二，强化监督机制。

    （1）健全立法机关的监督功能。无论从宪法还是国家权力结构的角度看，人民代表大会的监督功能都是其他任何监督机关，包括纪律检查委员会、监察部、检察院所取代不了的。当前，人民代表大会应重点加强四大监督功能，即决策监督功能、依法行使权力的制约功能、督办检查功能以及弹劾功能。同时，人民代表大会有效行使监督功能，还必须尽快制定《监督法》，使这种监督法制化，做到有法可依，依法进行。

    （2）改革法律监督体系。在我国政治体制中，检察院是最直接、最专门化的监督机关，它在打击贪赃枉法和各类社会犯罪方面担负着极其重要而繁重的任务。但它在实际工作中，往往受到来自横向的干扰、掣肘，使它很难独立地行使检察权。所以，改革法律监督机制的重点，就是排除横向干扰，强化纵向领导。为此，应探索检察机关独立行使检察权的保证机制。通过制度创新，理顺权力关系，特别是监督部门与党政机关和各种权力部门的关系，保证地方检察官能独立行使检察权。通过计划单列等手段，淡化检察机关与当地行政部门的利益关系。通过法律规范保证检察机关不因利益关系而影响独立行使检察权。

    （3）完善舆论监督机制。随着广播、电视、报纸等大众传媒的发展，舆论监督的力量变得越来越强大，在西方，大众传媒被称为除立法、司法、行政外的“第四种权力”，新闻记者被称作“无冕之王”。中国的某些干部什么都不怕，就怕被报纸点名批评，被电视台曝光。现代社会中舆论监督可以起到影响决策、监督政府、影响政治社会化等功能，其独特的作用是其他形式难以取代的。对舆论监督功能既要有法律保护、制度保障，又要有法律的规范和制度的制约，做到有法可依，依法进行，实现法制化、普遍化、经常化，不受人为干扰，不因各地区、各部门态度的差别、好恶而进退。建议尽快制定和出台“舆论监督法”，明确其法律地位和权利义务，充分发挥舆论监督在民主政治建设中的作用。

    总之，从制度创新的过程看，新旧体制转轨时期，应充分发挥和运用民主政治和法治的功能，改革现行政治体制，健全社会参与制度、社会议政制度、社会监督制度和社会制约制度，逐步形成有效的权力制约机制和民主监督机制，依法操作政治功能，依法律程序的形式制约国家权力，使权力运用达到规范化和程序化。提高政治体制的制度化，可以降低政治改革的成本；按民主与法治相结合的原则，实施制度创新，建设民主政治体制，能保证重大决策的民主化、科学化，从而实现更高程度的社会政治稳定。