关于改革选举制度的思考

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关于改革选举制度的思考



    在源于古希腊城邦的“直接民主”尚不可能成为各国政治实际的现实条件下，代议制仍是实现法治和民主的最基本形式。因此，选举的对象一般为代议制机关的代表及特定国家公务员。这也是本文所讨论的范围。选举体现了“主权在民”的宪政原则，确定了：一、法治国家中公民（享有参与国家政治和表达自己意愿）的基本政治权利；二、行使国家公权的合法性来源。从某种意义上讲，选举制度是权利保障和权力制约制度，其设计目的在于保障公民选举权和被选举权的实现，以及对国家公权的限制。
    党的十五大和十六大都申明了依法治国的基本方略，这就意味着治国之权必须具有依法获取、依法行使、依法监督和修正的“合法性”，同时也就要求必须具有相应的选举制度。共和国的选举制度可以追溯到苏维埃时期的民主尝试，建国以后，１９５３年制定了第一部选举法，改革开放后又与时俱进地作了重大的调整和修改。应当说，现行的选举制度至少在文本意义上已具备了基本的要件，并且与其主体人民代表大会制度一样，有着发展和完善的空间。

    遗憾的是，从实践上看，我国的选举制度至少存在着两方面的缺陷。其一，在立法的目标定位上，具有某种意义的不确定性，有意无意地留下一些空白与模糊，无论是代议机关（人大）代表的选举还是国家政权机构有关公职人员的选举，从候选人的提名和酝酿、正式候选人的确定等等，有关法律都充满了组织、管理的色彩，给权力机构的操控留下了相当的空间，打上了的“权力”的烙印；其二，在技术层面上，缺乏一些具体的、操作性强的规范和程序，例如缺少选举违法的处理程序、计票的刚性程序以及选举信息公开制度等等，特别是候选人的“酝酿”过程，由于法律的不完备，导致了暗箱操作的可能并往往把选举变成了人事安排活动。上述问题的存在，使我国的选举在一定程度上显示出其形式意义大于它的保障与制约意义，人大的“橡皮图章”说也就不足为怪了。要实现中国的政治现代化，加速政治体制的改革，就必须改革和完善我国的选举制度，使之真正成为民主与法治的基石。

    本文的建议是，根据我国的政治现实及现阶段内的体制发展空间，尽快修订“选举法”或制定“选举法实施细则”，通过较完备的程序和规范，体现出其立法目标的“保障与制约”精神并在技术层面上予以保证。当然，在宪政启动初期有关的制度设计上，必须考虑一个结合点，既使选举不脱离执政党主导的轨道，又能基本发挥它的民主功能。

    作者一向认为，在现体制的空间内实现“转轨”，可行的途径是实行“党政合一”，执政党推荐的党员通过选举而成为人大代表（及其常委会委员）的构成多数，并在此基础上，实行人大常委委员的专职化、“议员化”。这样，一方面坚持了“党的领导”，一方面可培育执政党的现代治理意识和在“议会制”框架内活动的习惯；同时，一个党员（人大）代表主体和党员“议员”主体的存在，将会发挥实质性的监督作用以及权力制衡作用。这也是在当前推动执政党实现法治意义上的“执政党意识”转换的阶段性要求。下面，主要从代议机关代表和特定公务员的选举、选举技术层面的改革和完善等方面，阐述一些具体的建议。。

     

    代议机关代表的选举

     

    根据选举法规定，我国代议机关（人大）代表候选人分别由各政党、人民团体或者法定人数的选民联名推荐。但在实践中，推荐往往忽略了选举人和被选举人的意愿，将之视同为组织安排；选民联名推荐甚而当选的非常少见。这是因为缺乏竞选程序、基本由权力机构操控的“酝酿”过程所导致的，直接后果是选举的不透明及形式化。在一定意义上，这也是执政党担心“治理失控”的结果。因此，具有实质意义的选举，要从执政党的提名开始；同时，在现阶段的制度设计上，要作出有利于执政党执政地位的不可回避的安排。依据这一思路提出的设计要件，主要反映在以下几个方面：

    一、在执政党内部，要制定与选举配套的刚性规章，民主地推荐候选人。美国总统候选人的提出，是共和、民主两党分别召开全国代表大会经过多轮投票选出的，具备资格的候选人有强烈的主观愿望。这应是一个借鉴。作为选举和执政的“系统工程”，可以设想，执政党推荐人大代表候选人的基本程序，应当是由党组织推荐的候选人、有意愿的党员在选区党员中征集到足够的签名后，在党员大会或代表大会上竞选决出；这一部份党员包括当选为人大常委委员的党员，即是下一届党代会的当然代表和党委会的当然委员并构成其主体（不足部份则进行补选）。这既是发展党内民主的一种选择，也是党的凝聚力、战斗力及其领导机构合法性的制度保证；同时，还可避免片面的诸如“劳模代表”一类构成比例的歧义性诉求。

    二、进一步规范选区的划分，同时改革推荐方式。选区应一律以居住情况划分。除人口分布较少的地区外，每一选区应产生四名左右的代表。因为，只产生一名代表的小选区制将导致“组织提名”与联合提名的“尴尬冲突”；同时，照应下文提出的“两票混合制”选举，这样的划分具有可操作性。选举中，代表候选人分为政党候选人与一般候选人，要提高推荐的“门槛”。现规定十名以上选民联名即可推荐，在选举不再徒具形式的情况下，候选人的提名数将可能太多，且缺乏民意基础，会导致产生选举的技术性困难。西方国家一般是征集几百人左右的签名，其合理性可供参考。

    以一个三十万人的市辖区为例，产生四名代表的选区，居住人口约为６７００人。选民联名推荐应征集１％即６７人以上的签名；政党提名参照此比例，以选区党员人数的系数提出名单，例如有１９８名以上党员的选区，可推荐三名以上不超过四名的候选人（按法律规定最高提名数不得超过应选名额）。党员人数较少的民主党派，可由其合并多个选区的党员数为基数，在其中的一个选区提名（需制定相应的政党候选人提名规定）。同时，政党党员还可以以个人名义征集签名参选。上述方式具有以下的意义：选区大小适度；民意基础加强；取消按单位选举将更能体现选举人的意愿；提供了执政党取得多数“席位”的基础。

    三、改革选举办法，建立竞选制度及选举经费的筹集、使用制度。可参考德国（多数与比例的）两票混合制选举办法（但政党提名、参选仍分选区），制定新的选举规则。同样以一市辖区为例，如总共应选１８０名人大代表，其中９０名按多数制选出；另９０名分配至４５个选区（每区两名），达到规定党员数的政党提出自己的“政党候选人”名单，由选民投票并按相对多数直接确定当选人，不再像德国那样依据选票比例分配席位。按照我国政党的实际情况，执政党据此应可赢得将近５０％的“席位”，加上按多数制选出的党员代表，执政党党员当选的比例，在人大代表构成中超出５０％是不成问题的。同时，联名提出的代表也因此有了机会。没有竞选机制的选举在某种意义上是不真实的，选民无法了解候选人的政治主张及其区别，因而无法按自己的真实意愿进行选择；并且容易导致选举被其组织机构操控或误导。仅仅是对候选人简历的介绍没有多大的意义，不久前广州一被双规的官员当选为人大代表就是明证。要使选举成为真正意义上的“保障与制约”，就必须导入竞选机制。竞选机制以及选举经费的筹集、使用制度，都是“人类文明的有益成果”，对发展我国的社会主义民主，包括党内民主，有着重要的现实意义。此外，现行的经“酝酿”确定正式候选人的方式，其弊端是显而易见的。“酝酿”的结果，一般都是“组织安排”的体现。因此，在登记候选人超过法定名额（现行规定为多于当选代表的三分之一至一倍）的情况下，必须进行预选。
特定公务人员的选举

    特定公务人员的选举，就地方而言，是指省市县和乡镇的正副职官员及各级法院院长、人民检察院检察长等重要公务员的选举（也包括人大常委委员、主任、副主任，但本文不列入讨论范围）。依现行法律规定，上述公职候选人由本级人民代表大会主席团或达到法定人数的人大代表联合提名。然而，现行法律的弹性空间较大，例如候选人资格认定的缺失；“一般”要实行差额选举的正职官员，在实践中大都等额选举；党委通过人大常委，几乎可以随时变动政府副职领导人，对正职（包括法、检部门）的变动通过任命“代理”的方式也为数不少，等等。当然，必要的变动（如因故不能履行职务等）是应当的，但在实际上往往是作为官员升迁、交流的方式，弊端很多，其一就是导致部份官员一心“唯上”、根本不认真地履行职责而急切地打造升迁的“政绩”。

    另一方面，一如人大代表的选举，代表联名提出候选人的情况很少，有时甚至被视为“非组织活动”，能当选的就更为鲜见；没有竞选的机制，人大代表同样缺乏选择的余地，难以表达真实的意愿。在政治现实中，较之人大代表选举影响更为直接的“党管干部”原则，又常常被几乎可称作“习惯法”的官场运作定式所替代，特定公务员的“安排”，有时基本是由各个层级的主要权力官员所左右。不解决上述问题，现代意义的“治理”方式将永远无法取代传统的“控制”方式，政治体制的革新也就无法谈起。在这里，有必要谈一下什么是“党的领导”。党的领导应当是执政党作为一个整体的组织领导，任何个人都不能当作它的“化身”；其领导方式十六大政治报告已有原则性表述，“党组织推荐的人选”，决不等同主要领导人的推荐。因此，在特定公务员的选举中，应当发挥党组织的集体作用，导入民主机制。同时，完善相关的程序。

    一、全面推行全委“票决制”并导入竞争机制。前面提到，执政党应当制定与选举配套的章程，这是强化“执政党意识”的一个方面。前不久开始试行的“票决制”已经产生了很好的影响，这不仅是党内民主的实践，对于科学地决策和选拔推荐干部，也具有重要的意义。可以考虑，凡向人大推荐特定公务员候选人，“章程”应规定一律实行全委票决制。同时，要制定相应的提名程序、导入竞争机制。例如，候选人可由党委常委提名，也可由具备法定资格（下面将就此进行阐述）的党员征集签名后进行登记；无论有无联名推荐的情况，都必须进行差额“票决”。此外，候选人还应当在全委会上进行“竞选演说”，“推销”自己的主张并作出承诺。“竞选”不仅为选举人的选择提供了必要的信息参考，而且为日后的监督留下了不成文的“合约”。当然，无论在党内或人大，对竞选的方式和范围、经费的组织使用等等，都必须作出规范。过去那种“非组织活动”的“罪论”应当取消，党员在党内的竞争天经地义。

    二、明确候选人资格要求，实现“党管干部”的法治性转换。特定公务员掌握着国家治理的权柄，其任职资格应当有最低限度的要求。在现行的有关法规中，对这一点少有表述。倒是执政党制定了较为严密的“党政领导干部选拔任用工作条例”。遗憾的是，“条例”的制定与实施，其基础是“党管干部”的原则，表述和内涵，与法治的精神有一定的距离。在法治的平台上，执政党对国家公务员的选举与任命，都只能是推荐而不是圈定；只能是依靠自己的优势资源主导实现自己的意愿。因此，有必要将“条例”经过符合实际与立法精神的调整、修改后，上升为国家的法律。在候选人资格要求方面，除“条例”规定的以外，还可考虑今后特定公务员一般应从（曾任或现任）人大常委委员中产生。其意义有两个方面，一是比较而言，他们具有较多的法律意识和程序意识；二是简化了任职台阶，过去要求“逐级历练”的方式并不利于选拔人才，并往往导致官员追求短期政绩的“升迁效应”。与此相应，特定公务员未满一届，（除法律规定的原因外）不得调整，以保证经选举产生的官员的合法性基础及其施政目标的连续性。此外，特定公务员还应在任职之初及任职期满公布自己（包括配偶）的财产状况，未公布者不得作为新一届官员候选人；法检机构的候选人，应当具有通过国家司法考试的资格。顺便需要提到的是，凡须经选举产生的官员（政治官）不得以招考的方式任用，这一在改革实践中愈来愈多地运用的方式，只能限定在文官的范围。

    三、完善相关程序，使选举透明、有序和公正。一次“真实的选举”应当满足以下条件：候选人的产生必须有法定的程序和规范，必须体现公平的原则；选举人可以自由的选择而不必担心受到威胁、贿赂等方面的影响并因自己的选择而受到惩罚；选举人必须被充分地告知关于候选人的情况，以便作出符合自己真实意愿的选择，并相信其选择将被真实地记录并影响（选举）结果；必须向选举人提供有效的法律程序和平等的法律保护，以保证选举过程的真实性，并保证竞选者能够在没有政治歧视的前提下，自由地争取选票。特定公务员选举的相关程序、规范都应包括以上的要件。运用到实践中，提名、竞选和票决的程序性规定及相关规范尤为关键。例如提名，可设想为无论主席团的提名还是联合提名，都应同等看待，决不能有压制和歧视；在提名多于正式名额的情况下必须经预选决出。主席团的提名可考虑以下的程序：１、执政党提出多于候选人名额至少５０％以上的名单，交人民政协协商通过后正式向人大推荐；２、人大主席团开会以票决方式（同时要规定会议的法定人数和法定多数）决定正式人选，如否定其中一部份后执政党可以重新提名，但重新提名的人数应当少于初始提名数；３、主席团经票决最后确定候选人。这又面临一个问题：主席团成员怎样产生？简单的方式是由上一届常委会及代表联合提名后票决选出。至于竞选的方式和必要的限制、选举的计票与确认等等，也都应有成文的程序和规范，在这方面，宪政国家已有很成熟的经验供我们借鉴。

    技术层面的改革  和完善

    前面提到，我国的选举制度在技术层面上存在着一些缺失，还很不完善。这种技术功能的不足，不仅会使选举在程序上、运转上缺乏必要的保障性支持，并往往导致选举的实质意义无法得到较充分的体现。实践证明，过去选举中出现的问题，常常与此有关。例如前不久深圳的几位参选人用贴海报等方式进行自我宣传，曾遭到有关方面的诘难，甚至有意见认为不合法；某社区可能就因为这个缘故，被通知取消选举。这里反映出两方面的问题：参选人的行为应当怎样看？选举组织单位的决定是否合法，不合法又应怎样纠正？当然在法理上这些问题不难回答，但正是选举制度的缺失导致了问题的产生及解决的复杂性。此外，在一些地方，选举组织单位工作人员自行计票的情况时有发生，这种方式怎可使选举人相信自己的意愿得到了真实的纪录和尊重？至于“酝酿”的含糊所留下的可操控弹性空间、信息的不充分和失衡使选举人无从选择等等，对“真实的选举”负面影响就更大了。选举制度作为一个严密的体系，除了目标取向的“保障和制约”意义外，基于这一精神的充足技术支持，是不可或缺的要件。作者认为，就此而言，我国选举制度的改革与完善，在技术层面上首先应当解决的是以下几个方面：

    一、建立选举信息公开制度。现在提倡信息公开、政务公开，这一点在选举中尤为重要。前面提到的广州某官员“双规”后竟当选为人大代表的尴尬事例，就是因为信息阻滞所致。又如对候选人的介绍，一般只提供简历，他的品行如何？财产多少？任职的打算等等，都不甚了了，选举人是不可能据此作出正确选择的。信息不公开或失衡，还将给有意垄断者打开操控的方便之门。因此，在选举中哪些信息必须公布、包括以何种方式在什么时间公布应当有明确的规定。在选举中导入竞选机制后，信息公开就更为必须。

    二、完善正式候选人的确定程序。“选举法”第三十一条的规定是：“由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见”予以确定正式（人大）代表的候选人名单。前面已经阐述了这种不确定性的弊病，最有效的办法就是进行预选；否则，就必须公布各小组的“酝酿”结果统计，包括小组人数、参加“酝酿”的人数、赞成与否的顺序统计数据等，以使“根据”合法化、透明化，并杜绝“暗箱操作”。

    三、完善违法制裁与纠正制度。现行“选举法”中仅有“对破坏选举的制裁”三款，过于简单，且缺乏必要的程序性规定。应当补充制定尽可能完备的惩治规定，明确从申诉受理到处理执行的程序，同时，还要确定除法院以外的受理裁决和执行的机关。对于因种种原因导致的失误，能够纠正的，要明确纠正的程序和时限。如前面提到的取消某社区选举的事例，选民应当向谁申诉，受理机关应当启动怎样的程序予以纠正，不受理不纠正又怎么办等等，都应在制度文本里找到答案。

    四、完善计票程序规定。这方面“选举法”第３９条有原则性规定，但同样缺少程序安排。监、计票人员究竟是如何产生的，选民常常不得而知。作者曾多次参加选举投票，就从未知道监、计票人员是谁、又如何选出的。实际上，在一些地方便由选举组织单位“越俎代庖”自行安排了。尽管可能最终的统计结果是真实的，但选民难免会困惑甚至产生怀疑。

    此外，对人口数量变动与代表名额的关系、流动票箱的设立与否或怎样设立、是否必须过半选民参加方选举有效（如美国的投票率就很少达５０％）、另行选举的时间与程序等等，都应当根据实际情况，进行调整、充实，使之进一步明确和完善。

    法国当代政治学家埃梅里指出：“在当今几乎整个立法生活中，选举统治者已被公认为权力移交的唯一合法手段．．．．．．在没有选举的地方，也就无自由可言”（见埃梅里《选举制度》１－３页）。同时，“选举法在本质上亦达到真实公正和平等，才能说依照该法所进行的选举是公正的和民主的”（见甘超英编著《德国议会》５１页）。可以说，一个良好并基本完备的选举制度，是实现社会主义民主与法治的前提。当前，我国正处于一个经济持续发展、政治环境宽松的时期，国家的政治、社会生活充满了蓬勃的生机，为政治体制改革的加速提供了坚实的基础。十六大政治报告的原则性表述：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，将不可逆转地成为今天和明天的政治实践。与时俱进地进行选举制度的改革，应当成为国家管理层的理智选择。