人大代表的经济权益保障问题探讨

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人大代表的经济权益保障问题探讨



    代表法颁布的十年多来，我国的经济体制已经发生了深刻的变化，人民群众的民主参与意识和人大代表的主体意识等，都有了很大程度的提升，再加上代表法对代表权益的保障多为原则性要求，因而在执行过程中难免出现保障不到位的问题。就目前现状看，相对于人大代表的发言免究权、人身免捕权而言，人大代表履职的经济权益保障问题，已经成为制约代表进一步发挥主体作用的重要因素，有必要在理论和实践中予以高度重视。
    一、保障代表的经济权益，是社会主义市场经济发展的必然要求

    在计划经济时代，代表多属于集体、国营单位或部门的人员，行政机关可以通过行政命令的方式，要求产生代表的单位和部门对代表活动做出相应的经济补偿。但随着我国社会主义市场经济体制建设的不断深入，特别是加入世贸组织后在更大范围和更深层次上的对外开放，使得社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，也使得过去那种行政命令式的要求甚至一些法律性的规定失去了应有的权威，从而使得代表的经济利益的补偿难以保障。河南省人大代表、焦作陶瓷二厂工人李朝义，干一天活挣十块零八毛钱，不干活没有一分钱工资。李朝义家庭负担较重，为了方便群众和他联系，省吃俭用装了一部电话，但为了节省话费，他只接不打。姚秀荣虽是全国人大代表，但所在工厂实行的是计件工资，多劳多得，不劳不得。据统计，近五年来，姚秀荣、李朝义等7名人大代表，先后接待群众来信来访20000多件（次），并向有关部门提出议案400多件。《南风窗》《为民呐喊》一文报道的湖北省潜江市人大代表姚立法，为竞选代表孜孜以求12年，且为此丢了工作。在没有固定收入的情况下，他克服生活和履职中的重重困难，多次在人代会上大胆批评政府过失和地方法规的不完善；联名上百位人大代表上书国务院，否定了省委、省政府江汉立市的意图；调查发现市财政局拖欠全市教师1亿多元工资并进行公开追讨；调查发现潜江市多数村委会选举的严重违法，提出议案罢免了市民政局局长；关注董滩农民遭非法囚禁事件，进而追出董滩原村委会为非法选举产生，历经重重险阻，使该村得以成功重选等等，写下了人大代表履职的新篇章。看他的事迹，俨然专职代表一般。又据《中国人大》《“？火”火了沈阳城》一文讲，中国科学院金属研究所教授、辽宁省人大代表冯有为，开设周六“代表接待日”，日接待来访者达40多人，最高达120多人，而冯代表年龄大，身体又不太好，2001年做了心脏搭桥手术。本职工作干了一周以后又来一个接待日（且还有大量的善后工作要靠日后去做），其劳动强度可想而知。试想，这些代表的支撑靠什么？靠的是对选民的忠诚、责任感和自身的觉悟，但毋庸讳言，其中也包含了代表自身利益做出的牺牲。但我们再试想一下，如果仅仅靠这些，而没有与之相当的利益保障和支撑，又能维系多久呢？功利学原理认为，最合理最实际的功利观是“利人利己”观。从某种意义上说，人大代表的履职行为，是保障和实现全体人民利益的最大化。当代表为这种“利人”而付出时，也应当在政治、经济等方面获得相应的“利己”回报。如果人大代表履行职务，不仅没有给自己带来利益，反而使自己的经济利益受到损失，如果人大代表履职所需支付的物力、财力，都由人大代表本人来承担，这既与代表法相背，也与人大代表制度建设的初衷相忤。因此，只有切实保障代表经济权益，才符合市场经济的价值规律，并有利于建立激励机制，从物质基础上保障和促进代表作用的进一步发挥，促进人民代表大会这一根本政治制度的完善。因此，保障代表的经济权益，既是市场经济发展的内在要求，也是代表制度建设中的一个现实问题。

    二、对人大代表的社会劳动和劳动价值要进行再认识

    江泽民同志指出：“我们应该结合新的实际，深化对社会劳动和劳动价值论的研究和认识。”这对我们再认识人大代表的劳动和劳动价值问题，具有重要启示。人大代表依法履行职务是不是劳动？如果是的话其价值如何体现？同理，按照经济学的观点，是劳动，有价值，就应当有报酬，那么其报酬又如何衡量和确定？这些问题都需要我们从理论的角度首先做出回答。笔者认为，人大代表的劳动当数劳动的新涵义内容，即公共管理和服务类。管理劳动包括决策、控制、监督、承担风险所支付的体力和脑力劳动，是一种复杂劳动。人大代表代表人民当家作主、管理国是；人大代表宣传和带领选民群众贯彻执行国家的法律、法规和重大决策，促进了经济的发展特别是社会主义民主政治的进步；人大代表通过议政当政督政，解决了大量“热难点”问题，平衡了利益关系，维护了社会稳定，极大地调动了人民群众的生产积极性，等等，这足以表明人大代表的履职行为具有重要的经济和社会价值，理应得到社会的充分肯定并给予相当的回报。因为分配对生产具有重要的反作用，合理的分配既是对劳动者价值的肯定，也是很好的导向和激励。但就现实而言，人大代表的劳动和劳动价值问题并没有得到应有的重视，更谈不上很好地解决。
三、保障人大代表经济权益应当处理的几个问题

    保障人大代表经济权益是一个涉及方方面面的复杂问题，如人大代表的整体作用不到位和个别优秀代表尽职尽责的关系；各级人大代表人数众多和为数不少的地区财政吃紧状况的关系；人大代表基本兼职的现状和代表履职的各项制度健全完善的关系等，这些问题，对代表经济权益的保障具有重要影响。为此，当前要注意探讨和做好以下几个方面的工作：

    （一）切实把代表活动经费列入各级财政预算，并完善制度，把代表经费落到实处。眼下，代表经费的问题主要表现在两个方面：一是执行不平衡。由于地区经济状况的不同，代表经费的执行标准和到位情况有很大差异，表现为执行标准不统一，在一些经济欠发达地区代表经费不仅数额有限且很难保证。二是难以真正落实到代表活动中。在经济欠发达地区，由于办公经费不足，有的常委会机关往往把这一部分资金列入人大机关“预算外资金”，遇有急需或机关资金吃紧时，便将其“充公”、支配。代表活动经费的不落实、难落实，使得代表正常的履职行为受到一定程度的制约，影响了人大代表职务的履行。因此，各地要认真贯彻代表法，依据各自情况依法对代表经费的数额做出规定，并独立列出，切实保障代表经费落到实处。

    （二）完善代表履职期间经济权益保障制度，切实保障代表从事代表活动的经济待遇。按照代表法、全国人大组织法和地方组织法的规定，人大代表在履职期间的经济待遇，有工作单位的享受所在单位的工资、奖金和其他福利，无固定收入的由本级人大常委会从本级财政中给予适当补贴。但随着改革的深入，私人性的单位增多，让私营单位来承担这种经济损失有失公平。因此，有必要将现有的保障办法改为，代表履行职务期间，无论有无固定收入均由本级人大常委会负责支付相当的津贴，并会同选民对代表报领津贴情况，进行核查和监督。

    （三）减少代表数量，增加专职代表比例，逐步实现常委会委员专职化。代表人数众多，且基本上是兼职，这样虽然保证了代表的“代表性”，但在某种程度上难以保证代表的素质且影响和制约了代表整体作用的发挥，也不利于保障代表的经济权益。为此，应按照科学的比例和经济效能的原则，重新核定各级人大代表人数，使其符合实际，精干实效。相对而言，常委会委员专职化可先行一步，各级地方人大要总结经验，积极探索，力求逐步实现。

    （四）加快建立和完善代表履职的奖惩机制，加强对代表履职情况的监督。要建立代表定期向选民述职制度、选民对代表考评制度、选民对代表罢免制度和对代表的奖励制度。要通过监督制约，保证人大代表为选民的利益负责，努力实现选民意志。同时，要完善人大代表的选举制度，严把“入口”关；要做好人大代表的培训工作，积极为代表知政、议政、当政创造条件，不断提高人大代表的整体水平，充分发挥人民代表大会制度的优越性。