Donald F.Kettl教授在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面,即生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告”的形式给出的,因此Donald教授没有充分展开。这是由于“报告”本身的局限性所决定的。我们无可苛求。如果我们要深入理解新公共管理运动,我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在?将会引发什么样的问题?这些核心内容之间是一种什么样的关系?如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动?对这些问题的深入阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基础、也是至为关键的基础性内容。易言之,对上述这些问题的回答构成了本文的主要内容。
第一,生产率(productivity)。这里主要的问题是,政府如何才能以更少的税收提供更多的公共服务?人们对税收的要求与对政府公共服务的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个尖锐的对立。形成这样一个尖锐的对立的原因主要有:一是人们对政府公共服务的不满意,或者说公共服务的拙劣和日益恶化是直接原因,二是税收的普遍上扬,传统上的高税收国家公共服务职能的弱化,使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共服务体系。人们普遍发现,自己向政府所上缴的税收总是在不断增加,可是政府向我们提供的公共服务却越来越少,质量也越来越糟糕。如此情形,对于普通公民来说,是一件极为苦恼和伤害官民感情的事;对于政府来说,这却是向其提出了一大挑战,如何花最少的钱办最好的事?特别是少花纳税人的钱,同时又有效供给更多的公共服务。
第六,对政策效果的负责(accountability for results)。如前所述,新公共管理除了要能够将其生产率、市场化、服务导向、分权等思想变为有效的政策(也就是将思想操作化)之外,更为重要的是要对政策的执行情况进行检查监督。也就是要强化政策执行的效果问题。于是,问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责?